楼豫红：四川省用水户参与灌溉管理的实践及有关问题的思考

    四川是一个人口众多、以农业为主的大省，经过建国以来大规模的水利建设，灌溉事业得到了极大的发展，形成万亩以上的灌溉工程系统330多个和不计其数的小型灌溉工程，并建立了相应的灌溉管理体制。全省现有耕地面积391.66万公顷，有效灌面248.7万公顷。由于四川地处祖国西南部，受海洋性气候与大陆性气候交替影响，降水时空分布不均，水旱等自然灾害十分频繁，灌溉对农业生产至关重要。

1. 四川省灌区灌溉管理概况

1.1、灌区专业管理现状

    四川省历来十分重视对灌区的管理工作。都江堰灌区历经2260多年经久不衰，灌面从建国之初的18.7万公顷发展到现在的上72万公顷，而且灌溉效益还在不断发展壮大，一个很重要的因素是得益于对它的管理和保护。新中国成立后，由省水行政主管部门对灌区实施水行政管理，对大中型灌区的管理大多实行统一管理与分级管理、专业管理与群众管理相结合的制度。专管组织负责灌区干支等骨干工程，群管组织负责斗农渠及以下的田间工程。在专业管理上，我省按照2004年水利部、财政部出台的“两定标准”。对大中型灌区实行了定编定员，明确了机构级别。根据工程规模，大型灌区一般设管理局、处，中型灌区设管理所、站进行管理，小型灌区由所在村社组织专人管理。据统计，2006年底全省大、中、小型灌区共配备各类管理人员33623人。其中工程技术人员4930人。

1.2、灌区民主管理发展及现状

    四川自古以来都很重视灌区管理工作。早在一千多年以前就出现了灌区民主管理的雏形，四川灌区的民主管理大体经历了民堰、群众管水和用水户协会三个阶段：

    一是民堰管理时期。都江堰工程历来有“官堰”和“民堰”之分。渠首枢纽和主要渠道是“官堰”，由政府设机构派员专管；支渠以下和灌区区间河流上引水工程称为“民堰”，由受益者自行管理。从20世纪初到20世纪中叶，都江堰就对支渠以下各级渠道实行了民主管理，由受益群众成立民堰组织，按照受益面积筹集经费，实行自修自管，并由群众选出堰长、沟长负责灌区管理工作。通济堰在1895年以前，全堰管理未设专管机构，按受益县受益面积大小选派堰长，全堰设堰长10人左右，主要负责渠首和干渠的用水管理和岁修经费、用工的征管等事宜，支渠以下设斗长若干人，负责支斗渠用水管理与岁修维护。民堰这种组织形式，直到20世纪50年代初期仍在我省灌区发挥作用。

    二是专业管理与群众管理相结合时期。建国后，四川省的灌溉面积从解放初期的52.7万公顷发展到2006年的248.7万公顷，灌区为加强工程管理和用水管理，按乡镇设置了临时水利员，负责乡镇的水利建设和用水管理工作，专业管理机构只负责干支渠骨干工程的管理。80年代我省以区、乡为单位组建了水利管理站，负责区、乡的水利建设、管理工作。人员报酬从小型水利补助费中解决。到80年代后期，我省通过定编定员,实际建成水利站2507个，配备人员10764人。在按行政区划设置乡镇水利站的同时，我省一些大中型灌区在春灌用水期间仍以村组为单元建立了群众管水服务组织。这种群众管水组织，目前仍是大多数灌区采用的一种管理形式。

    三是灌区用水户参与灌溉管理时期。根据灌溉管理中出现的新情况和新问题，从20世纪末到21世纪初，随着国家对农村实行村民自治和村务公开，不断摸索和实践，灌区管理单位学习国内外先进管理理念，大胆改革，我省各地积极探讨灌区新的管理模式，组建用水户协会和实行水务公开，将斗渠及其以下渠系工程的固定资产，经国资部门核资后移交给用水户协会管理，并以合同形式规定协会享有部分资产的经营、管理、更新改造的自主权，实行合同供水、计量收费。通过建立农民用水户协会的尝试，逐步兴起了用水户参与灌溉管理的群众管水新模式。

2、四川用水户参与灌溉管理发展现状

    农民用水户协会是小型农村水利工程或大中型灌区支斗渠农民灌溉范围内的受益户，在自愿的原则下，通过民主方式组建、依法成立的具有独立法人地位的非营利性的农民用水合作组织，是用水户参与灌溉管理的组织保障。2005年底，水利部、国家发展和改革委员会、民政部出台了《关于加强农民用水户协会建设的意见》，这对农民用水户协会的建立和用水户参与灌溉管理工作具有重要的指导意义。四川结合全省实际，省水利厅、发改委、民政厅、物价局于2006年3月共同制定了“关于贯彻《关于加强农民用水户协会建设的意见》的实施意见”。提出了全省农民用水户协会建设的目标要求，即：目前此项工作尚未开展的地方要积极试点，今年务必达到10%以上的灌溉区域由农民用水户协会参与管理；此项工作已经开展的地方今年要进一步扩大范围，特别是大中型灌区更要加大力度，用水户协会管理的灌溉面积今年不小于30%；对没有登记注册、运作不规范的协会，要及时注册，规范运作，力争3年内全省由农民用水户协会参与管理的灌区范围达到80%。并将各地开展农民用水户协会建设工作纳入全省“李冰杯”竞赛评比内容进行考核，实行目标管理。

    农民用水户协会的成立，在增强农民民主管理意识、密切供用水双方的关系、改善田间工程管理和维护状况、改进田间灌排服务水平、促进节约用水、提高水费收取率、减轻农民不合理负担等方面取得了明显成效，有效地调动了用水户参与灌溉管理的积极性，增强了广大用水户管好工程、用好水的自觉性，促进了水费征收和工程的良性运行。为了使已建立的用水户参与管理制度和用水者协会健康地发展，并进一步推广用水户参与管理的经验，四川省于11月召开了首次全省农民用水户协会建设现场会，进一步推进了农民用水户参与灌溉管理工作持续稳定健康发展。到目前为止，四川省已在19个市（州）组建各种形式农民用水户协会1487个，其中大型灌区605个、中型灌区110个、小型灌区772个。管理灌溉面积18.6万公顷，参与农户100.99万户，人口352.93万人。其中已在当地民政部门登记注册的协会有85个，管理灌溉面积4.3万公顷，参与农户24.76万户，人口84.47万人。

    农民用水协会的建立把供水用水推向了市场，改革了用水机制，对水费的征收起到了一定推动作用，但在运行过程中也存在用水户协会的法律地位没有明确；灌区内管理主体与用水主体存在矛盾；灌区基础设施较差，工程配套不完善；农民认识不到位；协会运作经费落实困难等不容忽视的问题。

3、 用水户参与灌溉管理实践中几个问题及思考

3.1、推行用水户参与灌溉管理的必要条件

    将灌溉管理权向用水户这一民间组织转移是一项复杂的工作，涉及到国家、政策、法规和政府机构的调整，工程设施、设备所有权的转移以及工程管理人员的调整等。在我国政府重视，部门配合是用水户协会健康发展的基本条件，农民用水户协会的组建、运行和发展离不开政府的大力支持。近年来的实践和探索表明，地方政府对用水户协会工作的重视、有关部门的大力支持是用水户协会健康发展的基础；其次是灌溉基础设施必须处于良好状况，可以按需要输送灌溉水。从国外的经验看，要成功实施灌溉管理职责转移计划，政府必须在移交前对工程进行必要的修复改造，完善灌区量水、配水及管理设施，为用水户组织提供基本的硬件条件。但是据不完全统计，目前我省207处大中型灌区，已成干渠8977Km，其中防渗占55.5%；已成支渠28903 Km，其中防渗占28.2%；已成斗渠49180Km，其中防渗占24.4%；已成农渠83951Km，其中防渗占14.8%；经过多年的运行，渠道完好率低、田间采用大水漫灌、渠系布置不合理串灌严重，农业灌溉用水的利用系数只有0.38，低于全国0.45的平均水平，不足发达国家水平的一半。农民用水户协会是一个非盈利性的群众性管水组织，根本无力解决灌溉工程的配套改造问题，长此下去，必然因工程的灌溉效益衰减、管理成本的不断增大而失去农户对协会的拥护和支持。因此，政府必须加大投入，对灌区续建配套和节水改造予以重点扶持，以推动灌区的改革进程；第三是国家必须有相关法律条款规定，国家水法要清楚地规定灌溉协会和每个用水户的权力，这对灌溉管理转移的成功至关重要。目前，日本、墨西哥及菲律宾等国已制定了有关管理职责转移的政策法规，明确职责转移的范围、转移过程中及转移后政府部门与用水户组织的权利、责任和义务以及非常情况下财政补贴政策等。我国目前还没有相关的明确的法律依据和政策标准，值得注意的是在我国2002年8月颁布的《中华人民共和国水法》中，对农民参与灌溉管理的体制和用水户协会也没有提及。应尽快完善、制定有关地方法规或在有关部门改革中，明确用水户协会是具有法人地位的经济实体，明晰转让部分水利设施的所有权与使用权的关系，或明确延长使用权的年限，以激发用水户参与管理的积极性。

    我国推行用水户参与灌溉管理和当前农村普遍推行的村务公开、政务公开是相辅相承的，是我国政治体制改革在水利行业的具体体现。用水户协会的原则和村民自治的原则是一脉相承的，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，可以说村民自治是农民用水者协会发展的基础。用水户参与灌溉管理不单单是灌溉制度及灌区改革的重要一环，也是村民民主自治制度的一项重要内容。随着我国政府体制改革和农村税费改革的不断深入，各级政府会出台农民用水者的相关法律和政策规定，进一步明确协会的地位，为协会的正常运行提供法律保障。

3.2从上而下组建用水户协会的问题

    每个国家实现向用水户参与管理制度转变的方法是不同的。菲律宾采用的是自下而上的方法，而哥伦比亚和墨西哥则是自上而下的方法。我国各级地方政府和专业水管部门由于自身财政状况不佳和工作繁重，而又要在短期内看到用水户协会效益，就只有靠 “领导重视”和“集中时间组建”等靠行政手段强力推进。所以目前用水户协会的组建方式依然采用长期以来形成的自上而下、行政命令、强制性的工作方法，各地在总结用水户参与灌溉管理的经验时，都将宣传发动放在首位，辅助试点带动。由此使本来应当由农民自主兴办的事业，却在农民意识中变成了“上面要我干”，滋长了农民对政府的依赖心理。按说应该是农民自己选择用水户代表，然后产生用水户协会执行委员会，在全体会员或代表大会的监督下执行协会的规定。但在实际中主要是由行政部门来推动，具体是由水管部门牵头，然后县乡水行政主管部门，最后到村里来推动，运行的行政化趋向很明显，所以不能完全实现协会民主管理和自主管理制度设计的内涵。因此，在现有农民合作能力的基础上，要使农民用水户协会变成真正的农民用水户的自治组织，需要投入相当的成本，并且还要辅之以时间上的等待。

3.3专业管理与民主管理的关系

    目前我国水利设施主要属于国家和集体所有，由政府专业部门和农村集体经济组织负责管护和运行，这基本上是计划经济体制下管理模式的延续。用水户参与灌溉管理，其核心是把上层管不好的权力还给基层，把政府不该管、也管不好的事情放到基层，移交给用水户，目的是要激发用水户参与自主管理和建设的积极性。

    灌区管理体制属于生产关系范畴，与一定时期的政治、经济、社会管理体制有密切关系。灌区管理体制改革是一项涉及范围广、影响因素复杂、政策性强、任务艰巨的工作。在大中型灌区实现两极管理制度，即国家的专业管理机构和农民用水者协会共同管理。通过成立农民用水协会，一改过去的“段――斗――村――组临时聘用人员――用水户”的配水程序，形成新的配水管理体系，采用“灌区管理单位＋用水户协会＋用水户”的模式。把水利工程管理分国管和群管两部分：国家统一管理骨干工程，群管组织负责斗渠以下小型和田间工程的管理、维修和养护责任，工程的所有权、经营权、使用权和管理权落实到具体的农民用水协会，是在国家重点对工程改造进行扶持的情况下，解决面广量大的小型和田间工程的投入与管护问题的一条有效途径。

    放到基层的这些工程必须用经济的方法和科学的手段去管理，首先要明晰产权，其次要确定管理主体，第三要建立一种水商品的批发买卖关系。只要产权清晰了，管理主体确定了，水的买卖关系形成了，基层自主管理的这一部分就激活了。即骨干工程归灌溉管理单位管理，斗渠以下归用水户协会管理，减少行政干预。用水户通过协会实行自主管理、良性运行。建立起一种新型的供用水关系。

    目前，从用水户协会人员素质和能力的建设方面来讲，要自己管理就需要专业管理知识和管理手段，目前协会人员管理知识不够，农民现在不能完全实现自己管，需要灌区专管组织在技术上和业务上指导，利用政府资金，扶持用水户协会走上良性运行的轨道。

3.4用水户协会以渠系组建还是以行政村组建

    在我省目前已组建的1487个农民用水户协会中，大致可划分为两大类：

    第一类是以渠系或水系灌溉区域来确定管理区域并组建的协会，其中较多的以支、斗、农渠来组建，如农业供水末级渠系改造试点项目的都江堰东风渠赵山斗渠、郫县牛王堰斗渠、大英县何家沟、荒山沟斗渠、南充市顺庆区白塔寺农渠用水户协会均属于这种形式;另外有的是以中小型灌区来组建的，有“库带渠”模式和“堰带渠”模式，等等。如梓潼县五一水库用水户协会，安岳县书房坝水库灌区农民用水户协会（总会），均属“库带渠”模式；筠连县龙碗大堰中型灌区农民用水协会，属“堰带渠”模式。由于协会是按渠道进行组建和管理的,与行政区划不相符，乡村组织原来借收水费及“搭车收费”的情况没有了，协会和乡村之间容易出现一些矛盾和问题，这需要政府进一步提高认识认识规范管理。

    第二类是以行政区域来确定管理区域的，除极个别的以县域为单位（例如名山县用水者协会，县以下设分会）组建外，多数是以乡镇、行政村为单位组建和命名，分别负责本级行政范围内用水户参与灌溉管理工作，多为多水源灌溉区域，如绵阳市游仙区青杠村用水户协会等。有的涉及水源较少，已逐步调整为第一类，如大英县荒山沟、何家沟斗渠用水户协会是由村用水户协会调整而来，武引2000-2002年组建的协会等等。

    用水户协会建立的初衷是想以渠道或水文为边界建立的，各级在试点中都非常强调要按水文边界、按渠系来组建，这样有利提高用水效率，避免村之间的纠纷。但现在部分协会以行政村为依据建立的，村庄中已形成的内在的体制很难突破，体现在用水户协会上就是“两委合一”，即用水户协会的执行委员会和村委会是一班人马，协会主席是村委会主任、副主任甚至支书。这既是一个组织规范的问题，还有就是农民不想也无力再承担一个组织的运行费用。但水的管理和行政区划不完全一致，因为一个水渠可能涉及很多村庄，这样，协会行政村建立，不能彻底解决管理问题，他们之间的协调问题如何处理。跨村建立的协会如果民主参与实施不好的话，同样不能有效的管理。所以协会应该把规模稳定在一个什么层次上，需要在实际中不断摸索解决。

3.5协会运行费用与水费的关系

    农民用水者协会是一个非营利性的群众性服务组织，其收费标准低，收入有限，人员工资只是象征性的劳动报酬。目前我省已组建的用水户协会的运行经费，一是靠工程管理单位在水费中拨出很少的一部分，二是在集体经济富裕的地方靠村集体拨给一部分经费，协会没有稳定的经费来源，工程的维修养护也缺乏必要的资金，工作人员基本没有报酬。

    保障协会有一个稳定的经费来源，这是协会能正常运行且逐步达到可持续发展的最基本的条件。农民用水协会经费来源最为普遍的渠道是会员会费和水费，但由于农民本身的收入为社会低收入阶层，对协会的经济收入贡献非常有限。收入来源不足，发挥农民用水协会职能必将大打“折扣”，没有资金的不断积累，很难保证农民用水协会的长足发展。为保障农民用水户协会的经费来源，按四川省物价局、四川省水利厅“关于贯彻落实《国家发展改革委、水利部关于加强农业末级渠系水价管理的通知》的通知”（川价发〔2006〕43号）精神，“在各大、中、小型灌区的现行农业终端水价或最高限价之内，各县（市、区）在农业水价分成部分中，应包含一定比例作为农业末级渠系水价；对以前农业水价中未包含末级渠系水价的灌区，今后在调整农业水价时，应优先考虑末级渠系水价。”“农业末级渠系水费收入应全部用于末级渠系的运行管理、维修养护和更新改造，在县(市、区)水利、财政部门的监督下，由农民用水合作组织或有关乡镇及村安排使用。”文件明确规定从收取的水费中提取一定比例，用于维持协会的运转及末级渠系的维修养护，因此，确定合理的比例十分必要，应在实践中不断摸索总结。

3.6用水户协会与其他改制方式的区别

    近年来，各地对小型水利工程管理体制改革进行了大胆的尝试和有益的探索。通过承包、拍卖、租赁、股份合作经营等形式对小型农村水利工程进行改制，在一定程度上盘活了水利资产，调动了社会参与办水利的积极性，强化了工程管理，提高了灌溉效益。但这几种经营形式都存在着一个关键性问题，就是灌溉工程运行管理仅是运营者的商业行为。经营者由于受个人利益的驱动，大多存在短期行为，使灌溉工程效益不能得到充分发挥和保证可持续发展。忽视了广大用水户在灌溉管理中的知情权、参与权和决策权，没有从根本上解决产权不清、主体不明、责任不实、效益不高的问题。有些人把组建农民用水协会放在承包、租赁经营、拍卖等经营机制改革中，作为其中的一种方式。这种认识是不全面的，这里有必要澄清概念，区分管理体制改革与运行机制改革的联系与区别。组建农民用水协会属于管理体制上的变革，它解决的是“业主”缺位所带来的权责不清等一系列问题。而承包、租赁经营、拍卖等是在原有模糊的农村集体经济组织作为建设管理主体不变的前提下，在经营管理方式上引入利益激励等机制，目的是解决经营管理责任不落实，缺乏经营活力等问题，属经营管理方式层面的改革。经营机制方面的改革是不完整的改革，必须配套解决管理体制不顺这一更深层次的问题。因此，大力推行用水户参与灌溉管理势在必行。应对承包、租赁等现有改制形式进行调研和清理，待合同期满后，积极稳妥地将其转型为农民用水协会或重新组建，大力推行参与式管理。

四川省农田水利局     楼豫红