杨汉明：深化陕西水文体制机制改革创新的思考与对策
发布日期：2017-07-11
省水文局局长 杨汉明
2016年5月，全国水文体制机制改革创新工作座谈会在重庆市壁山区组织召开，会议要求：全国各水文单位要抓住当前发展机遇，结合自身实际，勇于探索实践，努力破解制约水文发展的体制机制难题，全面推进水文管理体制机制改革创新。今年事业单位分类改革，省水文局明确为公益一类事业单位，体制改革创新事关事业发展长远，运行机制事关事业发展活力，带着这一问题，我们组织力量进行了调研。
一、我省水文管理体制改革成就和存在问题
我省水文管理体制改革起步较早，最初起到了示范引领作用。
1、法规率先出台。2005年7月，《陕西省水文管理条例》实施，仅次于河北、河南两省，从法律层面上理顺了我省水文管理体制，完善了水文投入机制，将水文工作纳入了法制化、规范化发展轨道，为水文事业的健康稳定发展提供了法制保障，也为水文更好地服务水利和经济社会发展奠定了法律基础，在全国水文系统起到了引领示范作用。
2、干部实现高配。2008年省机构编制委员会《关于省水文水资源勘测局领导高配问题的批复》（陕编发【2008】3号）和省编办《关于省水文水资源勘测局机构编制问题的批复》（陕编办发【2008】22号）明确省水文局局长、书记高配为副厅级，6个市级水文局局长高配为副处级。2009年12月16日，省局6名副处级干部升为正处级，6名科级干部提拔为副处级。
3、双重管理体制有效推进。地方水文工作双重管理体制改革取得重大进展，全省榆林、宝鸡、商洛3个市和志丹、华阴2个县的水文工作实行了双重管理体制。安康市的石泉、安康水文站已与长江委成为共建共管站；省水文局与省江河水库管理局就其所辖三门峡库区水文局实现共建共管，挂牌成立了陕西省渭南水文局；延安市志丹县所在地的刘家河、志丹、杏河三处水文站已和当地政府实行共建共管，成立了志丹县水文局。商洛市人民政府和陕西省水利厅对陕西省商洛水文水资源勘测局实行共建共管，２００８年６月１３日举行了商洛市水文水资源局挂牌仪式，这是我省首家实行共建共管的水文局。2009年7月陕西省水利厅与榆林市人民政府签署了关于对榆林市水文工作实行共建共管的实施意见。2009年12月宝鸡水文局实现了陕西省水利厅与宝鸡市人民政府共建共管，同时出台了《宝鸡市水文水资源勘测局实行省市共建共管暂行办法》，宝鸡市政府将宝鸡水文局纳入宝鸡市行政事业单位名录，在项目建设、课题研究等方面给予重点支持，并互派干部实行双重任职。宝鸡市水文水资源勘测局的成立，得到了水利部刘宁副部长的高度重视，为省市共建宝鸡市水文水资源勘测局成立授牌，指示将其作为部水文局共建联系点给予支持和推广。2015年6月省水文局与韩城市水务局水资办成立韩城市水文局并实行共建共管达成协议。
存在问题：我省水文工作实行省垂直管理，除汉中、安康、商洛按行政区域设立了水文局外，延安水文局管辖延安和榆林2个市，西安水文局管辖西安、铜川、渭南和咸阳（部分）4个市，宝鸡水文局管辖宝鸡、咸阳（部分）和西安（部分）3个市。实践中，跨行政区域设置水文机构具体有五个方面弊端：
一是不利于地方政府对水文工作的指导。《陕西省水文管理条例》规定：“市、县（区）人民政府及其水行政主管部门应当支持和协助派驻在当地的水文机构开展工作”，而现行跨行政区域设置水文机构的体制限制了市级人民政府对水文的管理。
二是不利于全面落实最严格的水资源管理制度的执行。这一制度的核心是建立水资源管理三条红线：即水资源开发利用红线，用水效率红线和水功能区限制纳污红线。这三条红线的落实责任是各级人民政府，按行政区域设立水文机构后，水文部门能为地方政府更好地执行三条红线提供准确科学的依据。
三是不利于水文服务地方经济发展。随着水文职能的延伸、业务范围的不断扩大、服务功能的增强，水文已融入地方经济发展和社会生活的方方面面，水文部门的作用无可替代，但由于行政区域的限制，使得水文在参与为地方服务时存在较大困难。
四是不利于水文工作的可持续发展。水文事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业，水文服务在地方，建制靠省上，水文的发展离不开地方的政府的指导与支持。我省榆林、铜川、咸阳、渭南没有水文机构，这些市的水文工作由其他市的水文局代管，这些地方的水文工作存在的问题得不到地方政府的支持，限制了水文的可持续发展。
五是不利于干部成长。长期以来水文干部级别偏低、职位偏少、流动缓慢，基层局班子年龄偏大、结构不合理，许多优秀人才晋升周期长或者晋升无望，严重挫伤了干部职工的工作积极性。
二、我省水文体制机制改革创新的迫切性和必要性
水利的立足之基在于水，做好水的文章，首先是要把水的问题搞清楚，这就需要丰富全面及时准确的水文信息。水文通过监测分析，系统研究水的变化规律，向社会提供洪水、旱情、水生态、水环境监测分析信息，为防汛抗旱、水资源管理、水生态保护及经济社会发展提供着重要的支撑，水文事业发展的好坏，关系着能否有效支撑水利科学发展，关系我省经济社会发展。
随着经济社会的发展和新时期治水思路的转变，社会对水文的需求不断增加，水文工作的任务不断变化，我省现行水文体制机制与其承担的任务和发挥的作用还不相适应，水文体制建设总体上仍然进展缓慢并且很不平衡，严重影响了水文在经济社会发展中基础性作用发挥，制约了水文事业健康快速发展。
第一是各级法律法规和上级精神的明确要求。国务院第496号令颁布《中华人民共和国水文条例》第四条规定：省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的水文工作，其直属的水文机构接受上级业务主管部门的指导，并在当地人民政府的领导下具体负责组织实施管理工作；陕西省人大常委会第36号公告颁布的《陕西省水文管理条例》第五条规定：市、县（区）人民政府应当安排适当资金，支持水文事业为当地经济建设和社会发展服务；陕西省人大常委会第54号公告颁布的《陕西省实施<中华人民共和国水法>办法》第四条规定：设区的市、县（市、区）人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作；陕西省人民政府2008年第130号令发布的《渭河水量调度办法》第十八条规定：渭河水量调度实行水文断面流量控制。第十九条规定：渭河水量调度控制断面流量以国家和省水文机构监测数据为准。陈雷部长在2009年全国水文工作会议讲话中强调：目前地市行政区域还没有设立水文机构的，要尽快设立水文机构。2011年，省委、省政府《贯彻中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定的实施意见》第二十七条：“按行政区域增设水文水资源监测与管理机构”的要求，应尽快设立水文机构。
第二是经济社会和水利改革发展对水文提出的新要求。水文工作必须要充分融入到经济社会发展之中，才能具有鲜活的生命力，才能发挥独特的作用。这就需要我们不断解放思想观念，紧紧围绕经济社会需求和水利中心工作，加快推进体制机制改革创新，不断激发水文工作活力，主动适应新形势新要求。
第三是水文事业自身可持续发展的新需要。随着水文部门服务领域的不断拓展，水文部门人少、事多、缺编的问题越来越突出，传统水文的体制机制已越来越不适应事业发展的需要，迫切需要运用创新的思维，整合各方力量，形成合力，发挥出水文工作最佳效能。作用有三：一是能最大发挥传统水文技术管理队伍的主力军作用；二是能最大发挥区县一级地方专业队伍的作用；三是能最大发挥公共社会资源的作用，形成水文行业的社会力量。
三、深化我省水文体制机制改革创新的思考与对策
目前，河北、辽宁、浙江、河南、贵州、西藏、宁夏、新疆等14省区已实现按照地市行政区划设置地市水文局。江苏、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、青海等省区全面实现县级水文机构设置。山东省在全省构建“省、市、县、乡、村”五位一体的水文管理服务模式，走到了全国水文的前列。实践证明，双重管理体制是解决水文融入当地经济社会，保障地方各类涉水事务科学开展的有效途径。水文双重管理体制的推进，有效加强了水文部门与当地政府的联系，水文更好地融入了地方，服务于地方经济社会发展，获得了地方政府对水文部门资金项目支持。
第一、推进水文机构双重管理。一是积极做好中省《水文条例》宣传，加密与地方政府和水行政部门的沟通汇报，首先争取当地政府政策性文件支持。二是加快完善按照行政区划设置地市级水文机构。在咸阳、榆林巡测基地的基础上成立咸阳(杨凌区内河流较少，其水文工作由咸阳水文局代管)、榆林水文局，机构规格副处级。三是设立水文机构的同时，同步实现水文机构双重管理。四是推广韩城水文局双重管理模式，推进县级水文单位双重管理，实现县以下水文水利一体化、水文单位纳入地方政府序列的双重管理体制。
第二、创新水文运行机制。深化用人用工方式改革，解决水文任务繁重、人少缺编问题。在保证水文监测成果质量前提下，积极探索和推进水文监测辅助性、一般性业务向社会购买服务。及时总结经验，规范购买服务内容，加强对购买服务队伍的技术培训，建立健全考核和良性运行机制，加强监督检查和指导，保障服务工作的成果质量，实现“重点站网管理规范化、仪器设备设施管理专业化、站网日常运行维护管理物业化转变。”
第三，加快水文测验方式改革。按照水文改革发展要求，我省提出“创新引领，巡测优先，驻巡结合，测报自动，应急补充，科学规范”的水文监测改革思路。一是加快水文站网测验方式研判工作，完成水文巡测方案编制，加强省级应急监测队演练和日常运维工作；二是加快传统水文测验仪器设备的更新改造，最大范围普及新仪器新设备的推广和运用，全面推广应用自动采集、传输、存储、处理的先进技术，实现水文监测自动化。三是强化水资源管理、饮水安全和水生态环境保护服务，加快水质水量监测信息化、水生态监测信息化等问题的研究探讨，直接快速面向社会和公众服务；四是在做好防汛抗旱和水质监测服务的基础上，加强对水文信息资源的开发利用和深加工，提高水文服务的科技含量和技术水平。
第四，着力打造水文文化新平台。水文文化是水文行业生生不息薪火相传的宝贵物质和精神财富，是水文事业发展的根基。一是始终坚持用的先进行业文化作为事业发展的支撑，加快陕西水文博物馆建设，普及水文知识，扩大水文影响，创建陕西水文品牌。在努力发掘，科学整理，精心维护传统文化的基础上，积极探索水文文化建设的新思路、新载体、新经验和新方法，不断创造创新、挖掘拓展、总结提炼出不同时期的水文文化内涵。二是建立和完善制度，完善职称评定评分办法、人员考核办法、科级干部管理办法、年度考核办法等规章制度，加强执行制度的监督检查。三是坚持“人才强局”战略，加强人才培养，持之以恒打造政治过硬、善于管理、勇于担当的水文管理干部队伍和善于钻研、业务精湛、技术高超、服务能力强的水文专业技术队伍。
一、我省水文管理体制改革成就和存在问题
我省水文管理体制改革起步较早，最初起到了示范引领作用。
1、法规率先出台。2005年7月，《陕西省水文管理条例》实施，仅次于河北、河南两省，从法律层面上理顺了我省水文管理体制，完善了水文投入机制，将水文工作纳入了法制化、规范化发展轨道，为水文事业的健康稳定发展提供了法制保障，也为水文更好地服务水利和经济社会发展奠定了法律基础，在全国水文系统起到了引领示范作用。
2、干部实现高配。2008年省机构编制委员会《关于省水文水资源勘测局领导高配问题的批复》（陕编发【2008】3号）和省编办《关于省水文水资源勘测局机构编制问题的批复》（陕编办发【2008】22号）明确省水文局局长、书记高配为副厅级，6个市级水文局局长高配为副处级。2009年12月16日，省局6名副处级干部升为正处级，6名科级干部提拔为副处级。
3、双重管理体制有效推进。地方水文工作双重管理体制改革取得重大进展，全省榆林、宝鸡、商洛3个市和志丹、华阴2个县的水文工作实行了双重管理体制。安康市的石泉、安康水文站已与长江委成为共建共管站；省水文局与省江河水库管理局就其所辖三门峡库区水文局实现共建共管，挂牌成立了陕西省渭南水文局；延安市志丹县所在地的刘家河、志丹、杏河三处水文站已和当地政府实行共建共管，成立了志丹县水文局。商洛市人民政府和陕西省水利厅对陕西省商洛水文水资源勘测局实行共建共管，２００８年６月１３日举行了商洛市水文水资源局挂牌仪式，这是我省首家实行共建共管的水文局。2009年7月陕西省水利厅与榆林市人民政府签署了关于对榆林市水文工作实行共建共管的实施意见。2009年12月宝鸡水文局实现了陕西省水利厅与宝鸡市人民政府共建共管，同时出台了《宝鸡市水文水资源勘测局实行省市共建共管暂行办法》，宝鸡市政府将宝鸡水文局纳入宝鸡市行政事业单位名录，在项目建设、课题研究等方面给予重点支持，并互派干部实行双重任职。宝鸡市水文水资源勘测局的成立，得到了水利部刘宁副部长的高度重视，为省市共建宝鸡市水文水资源勘测局成立授牌，指示将其作为部水文局共建联系点给予支持和推广。2015年6月省水文局与韩城市水务局水资办成立韩城市水文局并实行共建共管达成协议。
存在问题：我省水文工作实行省垂直管理，除汉中、安康、商洛按行政区域设立了水文局外，延安水文局管辖延安和榆林2个市，西安水文局管辖西安、铜川、渭南和咸阳（部分）4个市，宝鸡水文局管辖宝鸡、咸阳（部分）和西安（部分）3个市。实践中，跨行政区域设置水文机构具体有五个方面弊端：
一是不利于地方政府对水文工作的指导。《陕西省水文管理条例》规定：“市、县（区）人民政府及其水行政主管部门应当支持和协助派驻在当地的水文机构开展工作”，而现行跨行政区域设置水文机构的体制限制了市级人民政府对水文的管理。
二是不利于全面落实最严格的水资源管理制度的执行。这一制度的核心是建立水资源管理三条红线：即水资源开发利用红线，用水效率红线和水功能区限制纳污红线。这三条红线的落实责任是各级人民政府，按行政区域设立水文机构后，水文部门能为地方政府更好地执行三条红线提供准确科学的依据。
三是不利于水文服务地方经济发展。随着水文职能的延伸、业务范围的不断扩大、服务功能的增强，水文已融入地方经济发展和社会生活的方方面面，水文部门的作用无可替代，但由于行政区域的限制，使得水文在参与为地方服务时存在较大困难。
四是不利于水文工作的可持续发展。水文事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业，水文服务在地方，建制靠省上，水文的发展离不开地方的政府的指导与支持。我省榆林、铜川、咸阳、渭南没有水文机构，这些市的水文工作由其他市的水文局代管，这些地方的水文工作存在的问题得不到地方政府的支持，限制了水文的可持续发展。
五是不利于干部成长。长期以来水文干部级别偏低、职位偏少、流动缓慢，基层局班子年龄偏大、结构不合理，许多优秀人才晋升周期长或者晋升无望，严重挫伤了干部职工的工作积极性。
二、我省水文体制机制改革创新的迫切性和必要性
水利的立足之基在于水，做好水的文章，首先是要把水的问题搞清楚，这就需要丰富全面及时准确的水文信息。水文通过监测分析，系统研究水的变化规律，向社会提供洪水、旱情、水生态、水环境监测分析信息，为防汛抗旱、水资源管理、水生态保护及经济社会发展提供着重要的支撑，水文事业发展的好坏，关系着能否有效支撑水利科学发展，关系我省经济社会发展。
随着经济社会的发展和新时期治水思路的转变，社会对水文的需求不断增加，水文工作的任务不断变化，我省现行水文体制机制与其承担的任务和发挥的作用还不相适应，水文体制建设总体上仍然进展缓慢并且很不平衡，严重影响了水文在经济社会发展中基础性作用发挥，制约了水文事业健康快速发展。
第一是各级法律法规和上级精神的明确要求。国务院第496号令颁布《中华人民共和国水文条例》第四条规定：省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的水文工作，其直属的水文机构接受上级业务主管部门的指导，并在当地人民政府的领导下具体负责组织实施管理工作；陕西省人大常委会第36号公告颁布的《陕西省水文管理条例》第五条规定：市、县（区）人民政府应当安排适当资金，支持水文事业为当地经济建设和社会发展服务；陕西省人大常委会第54号公告颁布的《陕西省实施<中华人民共和国水法>办法》第四条规定：设区的市、县（市、区）人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作；陕西省人民政府2008年第130号令发布的《渭河水量调度办法》第十八条规定：渭河水量调度实行水文断面流量控制。第十九条规定：渭河水量调度控制断面流量以国家和省水文机构监测数据为准。陈雷部长在2009年全国水文工作会议讲话中强调：目前地市行政区域还没有设立水文机构的，要尽快设立水文机构。2011年，省委、省政府《贯彻中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定的实施意见》第二十七条：“按行政区域增设水文水资源监测与管理机构”的要求，应尽快设立水文机构。
第二是经济社会和水利改革发展对水文提出的新要求。水文工作必须要充分融入到经济社会发展之中，才能具有鲜活的生命力，才能发挥独特的作用。这就需要我们不断解放思想观念，紧紧围绕经济社会需求和水利中心工作，加快推进体制机制改革创新，不断激发水文工作活力，主动适应新形势新要求。
第三是水文事业自身可持续发展的新需要。随着水文部门服务领域的不断拓展，水文部门人少、事多、缺编的问题越来越突出，传统水文的体制机制已越来越不适应事业发展的需要，迫切需要运用创新的思维，整合各方力量，形成合力，发挥出水文工作最佳效能。作用有三：一是能最大发挥传统水文技术管理队伍的主力军作用；二是能最大发挥区县一级地方专业队伍的作用；三是能最大发挥公共社会资源的作用，形成水文行业的社会力量。
三、深化我省水文体制机制改革创新的思考与对策
目前，河北、辽宁、浙江、河南、贵州、西藏、宁夏、新疆等14省区已实现按照地市行政区划设置地市水文局。江苏、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、青海等省区全面实现县级水文机构设置。山东省在全省构建“省、市、县、乡、村”五位一体的水文管理服务模式，走到了全国水文的前列。实践证明，双重管理体制是解决水文融入当地经济社会，保障地方各类涉水事务科学开展的有效途径。水文双重管理体制的推进，有效加强了水文部门与当地政府的联系，水文更好地融入了地方，服务于地方经济社会发展，获得了地方政府对水文部门资金项目支持。
第一、推进水文机构双重管理。一是积极做好中省《水文条例》宣传，加密与地方政府和水行政部门的沟通汇报，首先争取当地政府政策性文件支持。二是加快完善按照行政区划设置地市级水文机构。在咸阳、榆林巡测基地的基础上成立咸阳(杨凌区内河流较少，其水文工作由咸阳水文局代管)、榆林水文局，机构规格副处级。三是设立水文机构的同时，同步实现水文机构双重管理。四是推广韩城水文局双重管理模式，推进县级水文单位双重管理，实现县以下水文水利一体化、水文单位纳入地方政府序列的双重管理体制。
第二、创新水文运行机制。深化用人用工方式改革，解决水文任务繁重、人少缺编问题。在保证水文监测成果质量前提下，积极探索和推进水文监测辅助性、一般性业务向社会购买服务。及时总结经验，规范购买服务内容，加强对购买服务队伍的技术培训，建立健全考核和良性运行机制，加强监督检查和指导，保障服务工作的成果质量，实现“重点站网管理规范化、仪器设备设施管理专业化、站网日常运行维护管理物业化转变。”
第三，加快水文测验方式改革。按照水文改革发展要求，我省提出“创新引领，巡测优先，驻巡结合，测报自动，应急补充，科学规范”的水文监测改革思路。一是加快水文站网测验方式研判工作，完成水文巡测方案编制，加强省级应急监测队演练和日常运维工作；二是加快传统水文测验仪器设备的更新改造，最大范围普及新仪器新设备的推广和运用，全面推广应用自动采集、传输、存储、处理的先进技术，实现水文监测自动化。三是强化水资源管理、饮水安全和水生态环境保护服务，加快水质水量监测信息化、水生态监测信息化等问题的研究探讨，直接快速面向社会和公众服务；四是在做好防汛抗旱和水质监测服务的基础上，加强对水文信息资源的开发利用和深加工，提高水文服务的科技含量和技术水平。
第四，着力打造水文文化新平台。水文文化是水文行业生生不息薪火相传的宝贵物质和精神财富，是水文事业发展的根基。一是始终坚持用的先进行业文化作为事业发展的支撑，加快陕西水文博物馆建设，普及水文知识，扩大水文影响，创建陕西水文品牌。在努力发掘，科学整理，精心维护传统文化的基础上，积极探索水文文化建设的新思路、新载体、新经验和新方法，不断创造创新、挖掘拓展、总结提炼出不同时期的水文文化内涵。二是建立和完善制度，完善职称评定评分办法、人员考核办法、科级干部管理办法、年度考核办法等规章制度，加强执行制度的监督检查。三是坚持“人才强局”战略，加强人才培养，持之以恒打造政治过硬、善于管理、勇于担当的水文管理干部队伍和善于钻研、业务精湛、技术高超、服务能力强的水文专业技术队伍。