刘晓明：关于做好关中水系规划的认识和思考
发布日期：2017-07-16
刘晓明 曹新红 刘永宏
制定关中水系规划，是省委省政府在即将完成渭河综合治理主体工程，全面加快引汉济渭工程建设与东庄水利枢纽前期工作的同时，为进一步推进全省水利建设再上新台阶作出的一项重大决策，更是进一步支撑关中地区经济社会发展和生态环境建设采取的一项重大战略举措。如何加强关中水系顶层设计，本文结合赴有关市区、部门开展调研情况，浅谈一点对关中水系规划的认识和思考。
一、关中水系现状
关中地处陕西中部，南靠秦岭，北接北山，西起宝鸡，东至潼关，涉及西安、宝鸡等6市2区，史称“金城千里”、“天府之国”。关中水系以渭河自西向东为纵轴，南北分布有16条重要支流，同时有黄河小北干流沿晋陕峡谷自北向南为总揽，形成了纵横交错的自然水系。黄河一级支流（不含渭河）主要有凿开河、涺水河等，其中流域面积在1000平方公里以上的2条，100-1000平方公里的16条；渭河一级支流主要有泾河、石川河、北洛河、石头河、黑河及灞河等，其中面积1000平方公里以上的16条，100-1000平方公里的119条。已成和规划的重点水源工程有19处，大的有石头河、黑河金盆、冯家山、李家河和东庄水库等。
关中地区多年平均自产水资源量82.3亿立方米，占全省总量的19.4%，人均占有水资源量348立方米，不足全省平均水平的1/3，属典型的资源性缺水区。渭河以南耕地面积和人口仅占关中的22%和38%，但水资源量占关中总量的65%以上，渭河以北水资源不足35%。7-10月降水量占全年60%以上，年际之间降水量相差3-4倍。渭河北岸支流及入黄支流泥沙含量大。关中地区水资源呈现出水资源贫乏、地区分布极不平衡、年内分配不均、局部直接开发利用难度较大等特点。
改革开放以来，在各级政府重视领导下，在渭河及其支流以及黄河干流上建设了一批灌溉、供水、防洪工程，特别是“十二五”以来，为解决日趋紧张的缺水与严峻的防洪问题，举全省之力实施了渭河综合治理，开工了引汉济渭工程，加快推进了东庄水库前期工作，形成了关中地区水利发展新局面，治渭工程产生明显的综合效益，渭河全线防洪能力大幅提升，水面及景观建设极大改善了沿渭生态环境，产业聚集效应逐步明显。
但由于历史欠账及诸多因素影响，关中水资源及水生态环境仍然存在不容忽视的一些问题。一是水资源开发利用程度高，但调蓄能力与水源工程相互连通不够。据统计，2013年关中地表水供水量25.5亿立方米，其中蓄、引、提供水量分别占37%、 38%和25%，蓄水工程占比较小。虽然在渭北泾东、渭北泾西、渭河以南形成几个局域连通灌溉供水网络，但区块间缺乏连通，余缺互补性差，总体供水保证率低。二是防洪体系不完善，洪水调控、排沙减淤与蓄滞洪区设施建设滞后。虽经渭河综合整治，渭河防洪能力得到有效提升，但渭河干流受地形及陇海铁路高程限制,不具备修建控制性防洪水库条件，东庄水库尚在前期阶段，建成投运还有待时日。同时受土地等问题制约蓄滞洪区建设滞后,缺乏防洪调蓄工程以及柔性分滞洪区设施,管理洪水并使其资源化要求难以满足。三是水环境及水生态恶化问题依然突出。2014年统计数据表明，关中地区河流水质，按水功能区评价水质达标率仅为46%，按河长评价Ⅲ类以上水质河长占总河长的51%。污染物COD年入河量17.15万吨，氨氮年入河量1.27万吨，分别占全省总入河量77%、70%，远远超过江河水功能区纳污能力和限排总量控制方案规划目标。有近四成污水处理厂超排，部分因管网不完善未投入运行，多数未配套建设再生水设施，再生水回用量仅为总供水量的0.6%。渭河干流枯水期控制断面流量不满足最小生态流量要求，生态湿地严重不足切保护乏力，地下水超采依然严重。
二、加快关中水系建设的重大意义
我省在国家“两屏三带”生态安全战略中占有重要位置，2015年2月，习近平总书记来陕视察时指出：“陕西生态环境保护，不仅关系自身发展质量和可持续发展，而且关系全国生态环境大格局”。同时，习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”关中地区地势广袤平坦，历史上曾经水草丰茂、沃野千里、草木花香、生态良好，塑造了辉煌的周秦汉唐盛世，“渭水银河清，横天流不息”即是当时的写照。但由于长期的气候变化、自然变迁和人类活动加剧等因素影响，目前关中地区河湖水量不足，水质污染，生态退化，环境脆弱，经济社会可持续发展和“三个陕西”建设面临严峻挑战。
作为新世纪的欧亚大陆桥中心，西部大开发桥头堡，丝绸之路经济带新起点，关天经济区核心区，一带一路战略重要节点，国家内陆改革开放新高地，关中在全国处于承东启西、连接南北的战略要地。随着一批重大水利工程陆续建成和实施，2013年关中地区年供水量已达52.2亿立方米，但据测算，到2020年和2030年，缺水量将达22亿立方米和30亿立方米，同时关中局部地区防洪隐患仍然存在，河流生态系统仍较脆弱，水污染防治任务十分艰巨。要进一步发挥关中对带动全省和引领西部地区发挥不可替代的支撑作用，亟需通过对关中水系进行全面系统规划，建设一批水源工程、区外引调水工程、水系连通工程和生态修复工程，提高水资源承载能力，优化水资源配置，改善水生态环境，支撑关中创新发展。
三、关中水系规划应重点关注的几个问题
目前水系规划尚无现成的技术规范规程。在关中水系具体规划中，应统筹考虑水系的流域性、整体性、复杂性特征，以及水的资源功能、生态功能、人文功能等多重属性，围绕人水和谐，坚持因地制宜、量水而行，充分考虑流域间水资源调出与调入，河流左右岸、上下游，地表水和地下水转化，水资源的保护与开发等各种关系，通过增加增量、优化存量，加强从刚性治水向柔性治水转变，在保障经济社会发展同时，更加注重保障河流及湖泊湿地的生命健康等基本要求。
一是注重规划思路提升。坚持“山水林田湖是一个生命共同体”理念，从保障关中地区可持续发展和水安全战略高度出发，突出水生态文明建设主线，通过查清关中水资源禀赋及开发利用现状，改变传统治水思路，突出山河江坡系统治理，从时空上对水资源进行重新分配，加大雨洪资源化、再生水利用等，尽可能“聚集水、留住水、涵养水、用好水”，以确保关中水安全，满足生态文明建设水需求。
二是注重河流功能定位划分。按照河流水系等级，确定不同的水系保护蓝线、水系保护绿线，合理规划城市建设用地灰线，做到严控灰线、扩宽绿线、淡化蓝线，使水系整治建设与城镇化建设相协调，确保河道规模和调蓄水面积不缩减，构建完整河流生态屏障。按照行洪蓄洪、供水水源、生态调节、景观休憩等五大功能，明确重要河流和湖库的主要功能，科学合理保护河流水系。
三是注重水系连通。要彻底改变传统工程点状建设模式，在满足河湖功能前提下，构建以水系构架为载体，联通工程为纽带，突出内部大循环、外部大连通，通过节点工程、柔性调控措施相结合,形成纵横成网、河湖相连、渠库相通、百库千塘、湿地成片、湖泊镶嵌、绿树成荫的关中水系新格局。
四是注重柔性调控措施。尊重水系自然属性，按照水域自然形态，充分发挥生态系统自我修复、自我调节能力,因地制宜，采用包括蓄滞洪区、湿地、再生水利用工程、海绵城市、地下水库，以及水源涵养林、河堤防护林带等措施，尽可能使城市新建区能蓄积雨洪资源，每县有一处人工湿地，每镇有一处生态景观湖，有条件的村庄建设塘坝涝池，城镇污水排放入通过湿地净化水质，加大拓宽城乡滨水空间。
五是注重水文化发掘。关中治水历史悠久，治水经验丰富，具有深厚的历史文化底蕴和水文化基础，水文化与水利建设、经济社会发展、自然生态变迁相互交织作用。应突出特色，彰显韵味，通过深入挖掘流域水文化，构建渭河水文化、黄河水文化；通过深入挖掘地域水文化，以关中城市群为依托，从历史文化、民风民俗等方面构建关中水文化主题板块，增添“乡愁感”。
四、关中水系规划实施的保障措施
关中水系综合治理是一项内容丰富、涉及面广、利益相关方众多的庞大的系统工程，规划的实施需要坚强有力的组织领导，需要各级各部门的协同努力配合，也需要相应的政策法规、执法体系和数字化技术体系作为支撑。
一是加强组织领导，强化部门协作。关中水系规划实施应上升到省委省政府层面，在省政府直接领导下，组建专门工作班子，重点抓好渭河综合治理二期项目、引汉济渭与东庄水库建设，配合加快黄河古贤水库前期工作，通过重大项目建设保障和支撑关中水系建设。明确有关市县责任和目标任务，将关中水系规划实施纳入当地目标责任考核体系。各级发改、财政、城建、环保、水利、农业、林业、国土等部门各负其责，协同一致，积极配合，共同抓好落实，以强有力的组织领导保障规划任务按期推进。
二是建立融资机制，多方筹集资金。关中水系建设投资需求巨大，不少项目具有较强的公益性，但仅靠财政投资不现实，因此应建立以财政资金为引导，重大项目为支撑，以吸纳市场与社会资金为主要投资来源的融资机制，并按项目功能，加强分类指导。对水源工程、水系联通工程、防洪设施建设以及生态治理项目，安排必要的地方财政性投入，并从水利、环保、农业、林业、城建等方面多渠道争取国家投入。对城镇供水、水污染防治、生态环境保护、水景观及水文化建设项目，应结合城镇化建设，建立完善用水权与排污权交易制度，更多发挥市场的基础性作用，推进市场与社会融资。
三是完善政策法规，提供法制保障。省人大已先后颁布《关于引汉济渭工程建设的决议》、《陕西省渭河流域管理条例》，有力保障和加快推进了重大项目实施。关中水系建设与运行管理更为复杂，涉及诸多重大利益调整，必须适时制定发布相关条例，通过专项立法保障关中水系建设。同时，根据渭河综合治理在整个水系建管中的重要地位，适时修订完善渭河管理条例与水量调度实施办法；加快推进引汉济渭调水工程管理条例立法进程，加强水源、输配水工程建设与运行管理，确保调入水与当地水的优化配置。还应整合水利、环保、城建、林业与国土等部门行政执法力量，建立完善综合执法体系，加强依法监管。
四是强化科技支撑，提高治理成效。关中水系建设涉及重大工程施工、跨区域跨流域水量耦合调度、水污染多级防治、大区域生境重建、海绵城市建设、多级多部门管理等等方面，是一项跨学科、多行业的复杂系统工程，面临诸多重大技术难题，必须开展联合攻关，建立与之相适应的技术支撑体系。特别要注重新技术、新成果的应用，如大数据、物联网、云计算等信息技术及公网服务，加强建后运行管护方面的技术攻关，建立完善水系评价指标体系，通过重大技术创新、信息系统建设，用现代科学技术武装并支撑关中水系建设的治理成果和高效运行。
五是完善管理体制，建立长效机制。关中水系涉及地区、部门众多，管理体制尤为重要，应按照统一领导、分级负责的原则，加强建设和运行管理体制机制创新，建立长效管理机制。在管理机制构建中，重点实施好最严格水资源管理制度，按照“三条红线”控制要求，加强水资源统一管理调度，严格控制水污染物排放；实施好严格河流等级与功能区划分管理制度，严格控制河道蓝线，鼓励拓宽河道防护绿线；依法划定辖区河流水库的管护范围，禁止一切危害水系安全的非法活动；依法强化水系管理，落实水系管护单位责任和经费，将监督管理落到实处。
一、关中水系现状
关中地处陕西中部，南靠秦岭，北接北山，西起宝鸡，东至潼关，涉及西安、宝鸡等6市2区，史称“金城千里”、“天府之国”。关中水系以渭河自西向东为纵轴，南北分布有16条重要支流，同时有黄河小北干流沿晋陕峡谷自北向南为总揽，形成了纵横交错的自然水系。黄河一级支流（不含渭河）主要有凿开河、涺水河等，其中流域面积在1000平方公里以上的2条，100-1000平方公里的16条；渭河一级支流主要有泾河、石川河、北洛河、石头河、黑河及灞河等，其中面积1000平方公里以上的16条，100-1000平方公里的119条。已成和规划的重点水源工程有19处，大的有石头河、黑河金盆、冯家山、李家河和东庄水库等。
关中地区多年平均自产水资源量82.3亿立方米，占全省总量的19.4%，人均占有水资源量348立方米，不足全省平均水平的1/3，属典型的资源性缺水区。渭河以南耕地面积和人口仅占关中的22%和38%，但水资源量占关中总量的65%以上，渭河以北水资源不足35%。7-10月降水量占全年60%以上，年际之间降水量相差3-4倍。渭河北岸支流及入黄支流泥沙含量大。关中地区水资源呈现出水资源贫乏、地区分布极不平衡、年内分配不均、局部直接开发利用难度较大等特点。
改革开放以来，在各级政府重视领导下，在渭河及其支流以及黄河干流上建设了一批灌溉、供水、防洪工程，特别是“十二五”以来，为解决日趋紧张的缺水与严峻的防洪问题，举全省之力实施了渭河综合治理，开工了引汉济渭工程，加快推进了东庄水库前期工作，形成了关中地区水利发展新局面，治渭工程产生明显的综合效益，渭河全线防洪能力大幅提升，水面及景观建设极大改善了沿渭生态环境，产业聚集效应逐步明显。
但由于历史欠账及诸多因素影响，关中水资源及水生态环境仍然存在不容忽视的一些问题。一是水资源开发利用程度高，但调蓄能力与水源工程相互连通不够。据统计，2013年关中地表水供水量25.5亿立方米，其中蓄、引、提供水量分别占37%、 38%和25%，蓄水工程占比较小。虽然在渭北泾东、渭北泾西、渭河以南形成几个局域连通灌溉供水网络，但区块间缺乏连通，余缺互补性差，总体供水保证率低。二是防洪体系不完善，洪水调控、排沙减淤与蓄滞洪区设施建设滞后。虽经渭河综合整治，渭河防洪能力得到有效提升，但渭河干流受地形及陇海铁路高程限制,不具备修建控制性防洪水库条件，东庄水库尚在前期阶段，建成投运还有待时日。同时受土地等问题制约蓄滞洪区建设滞后,缺乏防洪调蓄工程以及柔性分滞洪区设施,管理洪水并使其资源化要求难以满足。三是水环境及水生态恶化问题依然突出。2014年统计数据表明，关中地区河流水质，按水功能区评价水质达标率仅为46%，按河长评价Ⅲ类以上水质河长占总河长的51%。污染物COD年入河量17.15万吨，氨氮年入河量1.27万吨，分别占全省总入河量77%、70%，远远超过江河水功能区纳污能力和限排总量控制方案规划目标。有近四成污水处理厂超排，部分因管网不完善未投入运行，多数未配套建设再生水设施，再生水回用量仅为总供水量的0.6%。渭河干流枯水期控制断面流量不满足最小生态流量要求，生态湿地严重不足切保护乏力，地下水超采依然严重。
二、加快关中水系建设的重大意义
我省在国家“两屏三带”生态安全战略中占有重要位置，2015年2月，习近平总书记来陕视察时指出：“陕西生态环境保护，不仅关系自身发展质量和可持续发展，而且关系全国生态环境大格局”。同时，习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”关中地区地势广袤平坦，历史上曾经水草丰茂、沃野千里、草木花香、生态良好，塑造了辉煌的周秦汉唐盛世，“渭水银河清，横天流不息”即是当时的写照。但由于长期的气候变化、自然变迁和人类活动加剧等因素影响，目前关中地区河湖水量不足，水质污染，生态退化，环境脆弱，经济社会可持续发展和“三个陕西”建设面临严峻挑战。
作为新世纪的欧亚大陆桥中心，西部大开发桥头堡，丝绸之路经济带新起点，关天经济区核心区，一带一路战略重要节点，国家内陆改革开放新高地，关中在全国处于承东启西、连接南北的战略要地。随着一批重大水利工程陆续建成和实施，2013年关中地区年供水量已达52.2亿立方米，但据测算，到2020年和2030年，缺水量将达22亿立方米和30亿立方米，同时关中局部地区防洪隐患仍然存在，河流生态系统仍较脆弱，水污染防治任务十分艰巨。要进一步发挥关中对带动全省和引领西部地区发挥不可替代的支撑作用，亟需通过对关中水系进行全面系统规划，建设一批水源工程、区外引调水工程、水系连通工程和生态修复工程，提高水资源承载能力，优化水资源配置，改善水生态环境，支撑关中创新发展。
三、关中水系规划应重点关注的几个问题
目前水系规划尚无现成的技术规范规程。在关中水系具体规划中，应统筹考虑水系的流域性、整体性、复杂性特征，以及水的资源功能、生态功能、人文功能等多重属性，围绕人水和谐，坚持因地制宜、量水而行，充分考虑流域间水资源调出与调入，河流左右岸、上下游，地表水和地下水转化，水资源的保护与开发等各种关系，通过增加增量、优化存量，加强从刚性治水向柔性治水转变，在保障经济社会发展同时，更加注重保障河流及湖泊湿地的生命健康等基本要求。
一是注重规划思路提升。坚持“山水林田湖是一个生命共同体”理念，从保障关中地区可持续发展和水安全战略高度出发，突出水生态文明建设主线，通过查清关中水资源禀赋及开发利用现状，改变传统治水思路，突出山河江坡系统治理，从时空上对水资源进行重新分配，加大雨洪资源化、再生水利用等，尽可能“聚集水、留住水、涵养水、用好水”，以确保关中水安全，满足生态文明建设水需求。
二是注重河流功能定位划分。按照河流水系等级，确定不同的水系保护蓝线、水系保护绿线，合理规划城市建设用地灰线，做到严控灰线、扩宽绿线、淡化蓝线，使水系整治建设与城镇化建设相协调，确保河道规模和调蓄水面积不缩减，构建完整河流生态屏障。按照行洪蓄洪、供水水源、生态调节、景观休憩等五大功能，明确重要河流和湖库的主要功能，科学合理保护河流水系。
三是注重水系连通。要彻底改变传统工程点状建设模式，在满足河湖功能前提下，构建以水系构架为载体，联通工程为纽带，突出内部大循环、外部大连通，通过节点工程、柔性调控措施相结合,形成纵横成网、河湖相连、渠库相通、百库千塘、湿地成片、湖泊镶嵌、绿树成荫的关中水系新格局。
四是注重柔性调控措施。尊重水系自然属性，按照水域自然形态，充分发挥生态系统自我修复、自我调节能力,因地制宜，采用包括蓄滞洪区、湿地、再生水利用工程、海绵城市、地下水库，以及水源涵养林、河堤防护林带等措施，尽可能使城市新建区能蓄积雨洪资源，每县有一处人工湿地，每镇有一处生态景观湖，有条件的村庄建设塘坝涝池，城镇污水排放入通过湿地净化水质，加大拓宽城乡滨水空间。
五是注重水文化发掘。关中治水历史悠久，治水经验丰富，具有深厚的历史文化底蕴和水文化基础，水文化与水利建设、经济社会发展、自然生态变迁相互交织作用。应突出特色，彰显韵味，通过深入挖掘流域水文化，构建渭河水文化、黄河水文化；通过深入挖掘地域水文化，以关中城市群为依托，从历史文化、民风民俗等方面构建关中水文化主题板块，增添“乡愁感”。
四、关中水系规划实施的保障措施
关中水系综合治理是一项内容丰富、涉及面广、利益相关方众多的庞大的系统工程，规划的实施需要坚强有力的组织领导，需要各级各部门的协同努力配合，也需要相应的政策法规、执法体系和数字化技术体系作为支撑。
一是加强组织领导，强化部门协作。关中水系规划实施应上升到省委省政府层面，在省政府直接领导下，组建专门工作班子，重点抓好渭河综合治理二期项目、引汉济渭与东庄水库建设，配合加快黄河古贤水库前期工作，通过重大项目建设保障和支撑关中水系建设。明确有关市县责任和目标任务，将关中水系规划实施纳入当地目标责任考核体系。各级发改、财政、城建、环保、水利、农业、林业、国土等部门各负其责，协同一致，积极配合，共同抓好落实，以强有力的组织领导保障规划任务按期推进。
二是建立融资机制，多方筹集资金。关中水系建设投资需求巨大，不少项目具有较强的公益性，但仅靠财政投资不现实，因此应建立以财政资金为引导，重大项目为支撑，以吸纳市场与社会资金为主要投资来源的融资机制，并按项目功能，加强分类指导。对水源工程、水系联通工程、防洪设施建设以及生态治理项目，安排必要的地方财政性投入，并从水利、环保、农业、林业、城建等方面多渠道争取国家投入。对城镇供水、水污染防治、生态环境保护、水景观及水文化建设项目，应结合城镇化建设，建立完善用水权与排污权交易制度，更多发挥市场的基础性作用，推进市场与社会融资。
三是完善政策法规，提供法制保障。省人大已先后颁布《关于引汉济渭工程建设的决议》、《陕西省渭河流域管理条例》，有力保障和加快推进了重大项目实施。关中水系建设与运行管理更为复杂，涉及诸多重大利益调整，必须适时制定发布相关条例，通过专项立法保障关中水系建设。同时，根据渭河综合治理在整个水系建管中的重要地位，适时修订完善渭河管理条例与水量调度实施办法；加快推进引汉济渭调水工程管理条例立法进程，加强水源、输配水工程建设与运行管理，确保调入水与当地水的优化配置。还应整合水利、环保、城建、林业与国土等部门行政执法力量，建立完善综合执法体系，加强依法监管。
四是强化科技支撑，提高治理成效。关中水系建设涉及重大工程施工、跨区域跨流域水量耦合调度、水污染多级防治、大区域生境重建、海绵城市建设、多级多部门管理等等方面，是一项跨学科、多行业的复杂系统工程，面临诸多重大技术难题，必须开展联合攻关，建立与之相适应的技术支撑体系。特别要注重新技术、新成果的应用，如大数据、物联网、云计算等信息技术及公网服务，加强建后运行管护方面的技术攻关，建立完善水系评价指标体系，通过重大技术创新、信息系统建设，用现代科学技术武装并支撑关中水系建设的治理成果和高效运行。
五是完善管理体制，建立长效机制。关中水系涉及地区、部门众多，管理体制尤为重要，应按照统一领导、分级负责的原则，加强建设和运行管理体制机制创新，建立长效管理机制。在管理机制构建中，重点实施好最严格水资源管理制度，按照“三条红线”控制要求，加强水资源统一管理调度，严格控制水污染物排放；实施好严格河流等级与功能区划分管理制度，严格控制河道蓝线，鼓励拓宽河道防护绿线；依法划定辖区河流水库的管护范围，禁止一切危害水系安全的非法活动；依法强化水系管理，落实水系管护单位责任和经费，将监督管理落到实处。