吴萍：积极探索 稳妥推进 确保我省水权制度改革工作顺利
水权制度改革是水利发展改革的重要内容，是贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神的重要举措，是践行习近平总书记十六字治水方针的有益探索，更是落实最严格水资源管理制度的有效手段。本文结合国内外水权制度建设情况以及我省已有工作基础，提出陕西水权制度改革的思路和目标、主要任务和保障措施，对水权制度建设进行了积极探索。
一、水权的内涵和水权制度改革主要任务
水权简而言之就是水资源的所有权和使用权。《水法》明确规定水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。水资源使用权是从所有权中分离出来，单位、个人可以依法对水资源占有、使用和收益的权利以及应履行的责任义务。
水权制度体系由水资源所有制度、水资源使用制度和水权转让制度组成。现阶段水权制度改革的主要任务是水资源使用权确权和培育水市场。
二、国外水权制度建设情况
二十世纪七、八十年代起，先进国家在水资源管理方面建立了水权分配和水权交易制度，其主要特点有:一是权责明确。通过建立水权制度，用水户的用水权更加清晰、用水安全性更加可靠、应承担的责任更加明确。二是市场调节。促使水资源由低价值项目转向高价值项目，有效提升了水资源利用效率和效益。三是管理严格。通过公众参与、政府管控、政策调节、立法保护，促进水资源管理部门提高管理实效。
美国是以各州建立水权制度。州政府拥有水资源的所有权，取水户依法申请并经州政府主管部门批准而获得水资源的使用权。规定在河流及湖泊两岸拥有土地者有权合理使用水，相应的地表水水权称之为“沿河使用权”。以及基于“谁先引，谁优先”和“连续使用，不使用即丧失水权”两项原则的“优先用水法”。水权转让多数是从较低收益向较高收益的经济活动转让，典型代表为农业灌溉用水向城市和工业用水转让。
澳大利亚对水资源采取联邦政府、州政府和水管局三个层次管理，实行严格的水量定额分配制度和水务管理市场化运作。联邦政府最早实行河岸权制度，水权和所授予的土地紧密联系，实践中发现限制了水资源的交易和转让。后通过立法，将水权和土地所有权分离，明确水资源是公共资源，归政府所有，由政府统一管理调整和分配。州政府是当地水资源的拥有者，负责水资源的管理。水权转让可以在州内转让，也可以跨州转让；可以全部转让，也可以部分转让。主要集中在流域内短期交易，永久性转让占少部分。
三、我国水权试点工作进展
2011年《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）提出“建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源”。2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）提出，“建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源”。2014年水利部选择部分省市开展水权试点工作，重点围绕水资源使用权确权登记、水权交易流转、水权制度建设三项内容开展工作。
试点省市中，宁夏回族自治区重点在黄河干流取水的5个地级市及农垦集团开展水资源使用权确权登记，并开展农业水权向工业企业转换的水权交易试点。内蒙古自治区因受黄河“87”分水指标限制，为解决新建工业企业用水，从2003年开展盟市内水权转让试点，在2013年自治区水权收储转让中心成立之前共实行水权转换项目41个，计划转换水量3.32亿立方米，解决了40多个工业项目的用水，筹措了30多亿元用于农业节水改造。2014年起组织开展对河套灌区沈乌灌域一期项目节水改造，计划向鄂尔多斯、阿拉善盟转让水指标1.2亿立方米。江西省选择基础工作好的3个县分类推进取用水户水资源使用权确权登记。湖北省在宜都市开展农村集体经济组织的水塘、水库中水资源使用权确权登记。河南省以南水北调中线工程沿线区域为试点，开展不同流域间水量交易。甘肃省重点在疏勒河流域开展行业及用水户间水权交易。广东省重点在东江流域开展上下游水权交易试点。
试点省市在工作中遇到的普遍问题是水权改革缺乏法律法规层面支撑，在具体实施中存在基础工作薄弱、信息化手段滞后等技术难题，同时公众对水权制度改革认识还有待提升。试点省市水权制度改革的做法和经验，为我省工作开展提供了指导和示范。
四、积极稳妥推进我省水权制度改革
（一）我省水权制度建设基础
近年来，我省按照中省深化水利改革发展要求，在水权制度建设方面持续探索，开展了一些课题研究和基础性工作。开展石头河水库水权研究，探索两部制水价。以国家级节水型社会建设试点为契机，先后开展宝鸡、榆林水权制度建设试点。组织开展《引汉济渭水权置换关键技术研究》，为在陕北黄河干流置换取水指标提供了解决思路。在富平、大荔、宝鸡峡等灌区开展农业水价综合改革试点，明确农业初始水权。分解明确各市县水资源三条红线控制指标，细化黄河取水许可总量控制指标到相关市（区）和主要干支流，为确权登记工作奠定了一定基础。
在探索建设水权制度的过程中我们遇到的主要问题是，对初始水权和水权交易的认识还不统一。各级政府习惯于行政命令调配水资源，利用市场手段调配水资源的意识不强。我省陕北、关中、陕南水资源情势和社会经济发展模式差异较大，全省统一的水权制度建设模式难度大。
（二）水权制度改革思路和目标
改革思路：立足省情水情，落实最严格的水资源管理制度，按照点多范围小的原则，选取具有典型代表性的试点，以完善取水许可制度为基础，因地制宜、先易后难，分类推进水资源确权登记，以节约和高效利用为导向，积极培育水市场，搭建省级水权交易平台，形成市场和政府两手发力，促使水资源配置和经济布局空间均衡发展，以水资源的永续利用支撑经济社会可持续发展。
改革目标：力争通过3年努力，在试点地区对取水许可管理的取水户、农业用水户等完成水资源确权登记，逐步形成归属清晰、权责明确、监管有效的水资源资产产权制度体系。建立相关制度办法，探索水权流转机制。总结试点地区经验，完善水权制度办法，力争2020年在全省范围推广。
（三）水权制度改革主要任务
1、做好顶层设计，稳步推进
制定水权制度改革路线图。修订并出台陕西省取水许可和水资源费征收管理办法，明确水资源的使用权和交易制度。制定陕西省水权改革方案，按程序审定出台，为水权确权登记、水权交易流转提供法律法规和政策依据。
制定水权确权登记办法。初始水权确权登记是水权制度的基础和关键。在学习借鉴其他省份先进改革经验的基础上，结合试点地区经济和水资源情况，在水资源三条红线控制指标的框架下，根据行业用水特点，科学合理制定水权确权登记办法。
培育水权交易市场。在确权登记的基础上探索建立水权流转制度，包括水权流转的定价机制、交易机制、流程设计、交易结果认定和权益保障等。搭建水权交易平台，结合农业水价改革等试点工作，鼓励开展多种形式的水权交易和流转。
2、试点先行
在初始水权确权登记工作中，按照行政区划为单元选择工作积极性高、取用水工作管理规范、水资源供需矛盾比较突出的地区作为试点，突出抓好试点方案的技术审查把关，确保方案操作性强。在方案实施过程中，加强调研指导，及时跟进，努力解决实施中存在的实际问题，不断总结、积累工作经验，使整个水权制度改革在试点地区能够顺利开展，达到树立典型、示范引领效果。
在水权流转制度创建中，主要以省内南水北调等跨流域、跨区域调水工程水权交易流转为抓手，以《引汉济渭水权置换关键技术研究》为基础，通过高层次专家研讨咨询，力争在该项目的水资源配置中充分发挥市场机制，将多方面认可的成果报请省政府、流域机构、国家审批，在省级宏观层面实施大项目树立典型，推动全省水权交易流转工作进展推进。
3、着力宏观管理，实施分类指导
我省陕北、关中、陕南地区自然条件差异大，水资源分布特点、开发利用情况不尽相同，水权制度改革要坚持“关中留水、陕北引水、陕南防水”的区域治水方略。
研究解决试点工作中出现的具有代表性、普遍性的问题，比如农业水权确权中的工程所有形式复杂、土地利用指标测算难等问题，非常规水源水权确认等等。在总结试点经验的基础上，分析研究陕北、关中、陕南区域化差异，提炼出整个水权确权登记工作的步骤、标准，制定统一的改革工作流程、模式。在政策制定和制度建立的过程中，综合考虑不同区域经济社会发展方式、主要生产布局与水资源需求、配置等，在宏观层面注重建立市场机制，利用市场手段促进水资源优化配置。
对区域内农业用水、工业企业用水和城乡生活用水、生态用水分类指导，加强基础用水量调查、统计、分析、核定工作。在调查摸清现状用水的基础上，科学指导编制实施方案，为水权确权登记工作打牢基础。
五、保障措施
1、加强组织领导。水权制度改革涉及面广，任务繁重、责任重大。必须由各级政府主导，水利部门牵头，各有关部门和单位相互配合协同推进。要逐级逐部门落实任务分工、明确工作职责，协调解决工作中遇到的问题，合力推动水权改革工作顺利实施。
2、加大资金支持力度。省市县应建立水权制度改革工作专项经费，保障方案编制、水资源使用调查统计、确权登记管理系统研发、制度建设、水权交易流转平台建设等工作开展。
3、加强水资源监控设施建设。水资源计量监测设施是水资源确权登记和水权交易的基础。要加快启动省级水资源监测能力建设项目，完善重要取水、排水和行政区界等控制断面、水功能区水量水质监测设施，形成中央、省、市、县四级水资源监控信息平台，为水权制度改革工作提供技术支撑。
4、强化水权制度改革宣传。充分利用各种媒体加强对水权制度、省情水情等的宣传，及时反映试点工作动态，提高全社会对水权制度的认知度和关注度，努力营造全社会共同关心、节约保护水资源，支持、参与水权改革的良好氛围。