白鹏翔：加快补齐补强基础设施短板助力和推进陕西大型灌区稳固持续发展
发布日期：2017-07-23 来源：白鹏翔
陕西省水利厅农水处处长 白鹏翔
陕西是一个历史悠久的农业省份，农田水利灌溉事业起步较早，秦国时期，陕西境内就修建了古代三大著名水利工程之一的郑国渠。上世纪30年代，我国近代水利大师李仪祉先生主持修建了泾惠渠、洛惠渠、渭惠渠等关中八惠，开创了我省乃至全国近现代水利灌溉事业的先河。新中国成立后，经过全省人民的不懈努力，共建成各类水利工程22万余处，其中50万亩以上灌区8处，30万～50万亩4处， 10万亩～30万亩13处， 5万亩～10万亩16处，1万～5万亩145处，累计发展设施灌溉面积1760.59万亩，有效灌溉面积1423.62万亩，形成了蓄引提调结合、大中小微并举的水利灌溉网络。12个大型灌区以占全省总耕地28.5%的面积，出产了占全省总产53.8%的粮食和80%的商品粮，每年向大中城市供水超过1.5亿m3。此外，灌区良好的生态体系起到改善生态环境、涵养水源、净化空气、抑止水土流失的作用。这些说明，大型灌区在我省农业生产、农村和城乡发展中发挥着举足轻重的作用，为我省的经济社会发展做出了不可替代的贡献。
一、大型灌区工程管理及运行现状
我省现有大型灌区12个，其中水利厅直属的5个，其它均为市属灌区。12个大型灌区现有大中型水库36座，总库容13.33亿m3，有效库容7.95亿m3；抽水站495座，装机容量35万千瓦；骨干建筑物9086座；干渠1465.5公里，衬砌率87.6%；支渠3365公里，衬砌率82.6%；斗渠13662公里，衬砌率53%。各大型灌区从上世纪八十年代开始实行自收自支管理，省级财政不再给灌区拨付事业费，灌溉供水、防汛、旱情测报、水保治理等经费完全依靠农业灌溉和综合经营收入。大型灌区在工程管理上普遍实行专管与群管相结合的管理模式，即各灌区管理局作为专管机构，主要管理支渠以上供排水工程，斗渠及其以下渠道主要由受益区群众自行组织管理。在用水管理上实行“水权集中，统一调配，分级负责，四级对口”的管理办法，在末级渠系管理上大力推行承包经营和农民用水协会管理模式。在收费上实行斗口计量，根据不同管水方式进行结算。凡组建用水协会的地区，由用水协会根据斗口用水量进行向用户收缴后与局进行结算。在没有组建用水协会的地区按照传统的形式由村组管水员向用水户收缴后与管理局结算。全省除石门灌区（稻田）还执行按量和按亩结合的水价外，其他灌区都执行按量计费政策，水价从每方0.073元到0.63元不等。
二、大型灌区目前存在的主要问题
近十年来，全省大型灌区迎来了发展史上的黄金期，先后利用世行贷款、农业综合开发、续建配套节水改造和大型泵站更新改造项目，使灌区基础设施面貌发生了巨大变化，同时也提高了抗御自然灾害的能力。但是大型灌区“体制不顺，经费不足，田间工程配套不全，面积萎缩，效益衰减”等矛盾和问题依然突出，已严重影响到了灌区的运行和发展。审视和认真分析我省灌区建设与管理现状，主要存在以下突出问题：
一是灌区定性不准，发展难以为继。上世纪八十年代初，国家对灌区管理单位实行“收入不交、差额不补、以丰补歉、自求平衡”的企业化管理。随着经济社会的发展和改革的不断深入，这种管理模式的弊端日益凸现。突出的表现在:国家对灌区管理单位实行企业化管理后，在很大程度上忽视了其社会性、基础性和公益性的特征。虽然灌区承担着极其繁重的抗旱减灾、排涝保安、保护生态等公益性任务，但相关费用长期得不到公共财政的应有补偿。这些本应由公共财政承担的费用，却由水管单位从十分有限的水费收入中负担，客观上加剧了灌区管理单位经营困难的矛盾。
二是末级渠系输水不畅，农田灌溉“最后一公里”问题凸显。我省大型灌区现有斗渠13662公里，衬砌率53%，完好率不到40%，且渠道大多为土渠，渗漏严重，灌溉期间的水量损失大，灌溉水利用系数不足0.5，但由于国家投资基本以支渠以上渠系为主，末级渠系投资主体缺失，出现了不同程度的“肠梗塞”，灌溉无法进行，使群众对灌区失去信心，面积萎缩趋势加剧。同时具备打井条件的灌区，群众打井数量剧增，井灌与渠灌无序竞争，直接制约着有效灌溉面积增加和灌区粮食的增产。
三是“两费”落实不到位，难以良性运行。2005年水管单位体制改革后，各级财政对灌区公益性工程的管理经费和维修养护费给予了部分补贴，但相对需求仍是杯水车薪。2008年省编办批复大型灌区编制总人数6845人，其中防洪排涝等公益性岗位编制1247人，仅占编制人数的18%，占大型灌区现有人数的15%。大型灌区每年落实工程维修养护费用8000万元左右，不到维修费用的一半，远不能满足工程养护需求。由于资金短缺，长期以来，灌区管理单位只能以“拚工程和亏职工”维持低水平的运行，灌溉工程设施无力有效维修，长期处于“有钱打仗，无钱养兵”的尴尬境地。宝鸡峡、交口抽渭、泾惠渠等灌区职工工资晋升、调标不能正常兑现实施，职工收入偏低，福利待遇较差。据统计，2014年全省大型灌区农灌职工人均月工资扣除应缴纳的各项社会保险费后，实际工资为2730元，远低于其他行业的收入水平。“两费”不到位，也使大部分农民用水协会缺乏正常的经费，末级渠系的管护面临严重的挑战。
四是农灌水价倒挂、公益性补贴不到位。我省灌区农灌水价由物价部门和水利部门共同核定，根据2012 —2014年大型灌区农业灌溉水价成本监审初步结果，国有水利工程扣减财政补助后运行成本为0.58元/m3，现执行平均水价为0.19元/m3，实际亏损0.39元/m3，年亏损3.87亿元。另外，末级渠系2015年调查运行成本为0.184元/m3，现行收费标准为0.055元/m3，财政补贴0.081元/m3，实际亏损0.048元/m3，年缺口0.48亿元。全省12个大型灌区年均仅因水价倒挂政策性亏损4.35亿元，农灌水价的长期倒挂，使灌区管理单位陷入了“用水量越大，亏损就越多”的两难境地。
五是灌区技术人员青黄不接，人才流失严重。2005年国家实行事业单位进人公开招考制，受编制所限，仅省直五大灌区近10年来所进大专院校学生寥寥无几。老的技术人员退休，或离职，新的技术人员没有引进，造成人员青黄不接，业务技术水平逐年下降。同时，由于灌区管理单位经营困难，职工收入偏低，人才引不进、留不住，一些业务骨干也纷纷外出打工，导致基层管理人才匮乏，灌区管理的基础不牢，前沿阵地不稳。
六是灌溉试验工作重视不够，工作滞后。灌溉试验工作是提高灌溉管理水平、科学适时灌溉的重要依据。我省现有1个农业灌溉试验中心站、4个重点站和5个常规站，分布在关中大型灌区和汉中、榆林两市，有专业技术干部90多名，试验场占地430亩。长期以来，由于没有正常的投资渠道，致使试验设备匮乏，测试手段落后，“三情”测报、水量调配、信息采集等仍以人力为主，未能发挥出其应有的技术支撑作用。
三、对策建议
大型灌区是确保我省粮食安全的基石，关乎我省经济社会改革发展稳定的大局。我省“十年九旱”的基本省情充分印证了加强灌区建设的极端重要性和紧迫性。我们必须增强忧患意识，居安思危，未雨绸缪，富有前瞻性和针对性地解决我省灌区建设与管理中存在的突出矛盾和问题。
（一）继续深化水管单位综合体制改革，从根本上解决灌区运行管理中的突出问题。
水管单位体制改革解决了灌区公益性工程人员和管理的维护费用，是体改的一大成果。但是，体改时把农业灌溉定性为自收自支性质，而收费又不能实行成本价，造成灌区日不敷出，这严重影响到灌区的生存和发展。建议省上重新定位灌区性质，突出灌区工程的公益性、社会性和服务性职能，同时将抗旱灌溉纳入公益性序列，进一步加大财政支持力度，妥善解决灌区职工社会统筹参保问题，从政策层面给予优惠和资金扶持，以保障灌区职工的基本生存，确保安全和稳定。
（二）加大投入力度，加快农业灌溉设施改造步伐。一是足额落实大型灌区续建配套节水改造、大型泵站更新改造等国家项目的地方配套资金，确保工程顺利实施，取得应有的效益，同时，建议国家计划能切块下达到省级，这样省级能更好地结合本省实际，根据灌区工程改造进度分解资金计划。二是足额落实2005年灌区体改中确定的公益性“两费”，为工程设施安全运行提供资金保障。三是加大小型农田水利项目县建设投资强度，建议项目建设范围能考虑田间工程投资，以便使灌区从骨干到田间配套齐全，破除最后一公里瓶颈制约，发挥工程整体效益。四是不断创新多元化农田水利投入机制，通过国家投资、省财政、水利建设基金、向金融机构贷款等形式筹措资金，或鼓励和引导社会资本参与水利工程建设和运营，逐步形成多元化、多渠道、多层次的投资体系。
（三）积极推进农灌水价综合改革，建立合理的水价补偿机制。一是通过我省农业水价综合改革工作取得的经验，初步建立节约用水利益调节机制；探索按作物实行农业用水分类计价，建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，促进农业节水增效，保障农田水利工程良性运行。二是建立农田水利工程运行管理费用财政补贴机制，把农村集体和农民用水合作组织管理工程费纳入水价测算范围，推行农业灌溉终端水价机制，探索建立实行定额内用水优惠水价和超定额用水累进加价机制。三是配套完善农业供水计量设施体系，在国有与群管工程产权分界点设置计量设施，实现国有工程全部计量供水；在灌区末级渠系，根据农民用水合作组织供水管理需要划分计量单元，合理设置计量设施。
（四）进一步强化行业管理，充分发挥农业灌溉设施的效益。一是坚持分级办水原则，落实地方政府责任和投入，将各级水利投入情况纳入年度目标考核内容，明晰和理顺灌区管理单位与地方水行政主管部门间的责权利关系，形成各级政府建设水利、重视水利的良好格局。二是采取项目带动，建立健全灌区试验站，落实人员和经费，确保测验试验工作正常开展。三是继续深化农村水利设施产权制度改革。按照“谁投资、谁所有”的原则，明确农村水利工程的所有权和使用权，因地制宜采取专业化集中管理等多种管护方式。四是提升基层水利服务能力建设。建立健全基层水管单位，完善服务网络，支持和规范农民用水合作组织发展，培育防汛、抗旱、灌排等专业化服务队伍，把小型水利工程运行管理与群众切身利益紧密联系起来，增强受益群众的管护意识，从制度上杜绝重建轻管，做到建一处、成一处、长期发挥效益一处。
（五）进一步完善农田水利信息化管理。大型灌区信息化建设，必须遵循“统一规划，各负其责；需求牵引，应用主导；平台共建，资源共享；先进实用，高效可靠；突出重点，务求实效；强化标准，确保安全；健全体制，加强管理”的原则，全面开发灌区信息资源，重点建设渠系分水交接断面和城市供水水量自动检测、渠道闸门与灌排泵站集中监控、工程运行安全视频监视，以及满足灌溉用水管理需求的信息网络和灌区地下水、土壤墒情、作物生长等自动化监测项目，加大灌区基础数据库开发力度，建设基于地理信息的灌溉决策支持系统，改造完善升级水库大坝安全监测、水库洪水调度等超期服役的自动化系统，使大型灌区初步具备数据通讯、电话通讯、办公自动化等功能，不断提高灌区管理水平。
一、大型灌区工程管理及运行现状
我省现有大型灌区12个，其中水利厅直属的5个，其它均为市属灌区。12个大型灌区现有大中型水库36座，总库容13.33亿m3，有效库容7.95亿m3；抽水站495座，装机容量35万千瓦；骨干建筑物9086座；干渠1465.5公里，衬砌率87.6%；支渠3365公里，衬砌率82.6%；斗渠13662公里，衬砌率53%。各大型灌区从上世纪八十年代开始实行自收自支管理，省级财政不再给灌区拨付事业费，灌溉供水、防汛、旱情测报、水保治理等经费完全依靠农业灌溉和综合经营收入。大型灌区在工程管理上普遍实行专管与群管相结合的管理模式，即各灌区管理局作为专管机构，主要管理支渠以上供排水工程，斗渠及其以下渠道主要由受益区群众自行组织管理。在用水管理上实行“水权集中，统一调配，分级负责，四级对口”的管理办法，在末级渠系管理上大力推行承包经营和农民用水协会管理模式。在收费上实行斗口计量，根据不同管水方式进行结算。凡组建用水协会的地区，由用水协会根据斗口用水量进行向用户收缴后与局进行结算。在没有组建用水协会的地区按照传统的形式由村组管水员向用水户收缴后与管理局结算。全省除石门灌区（稻田）还执行按量和按亩结合的水价外，其他灌区都执行按量计费政策，水价从每方0.073元到0.63元不等。
二、大型灌区目前存在的主要问题
近十年来，全省大型灌区迎来了发展史上的黄金期，先后利用世行贷款、农业综合开发、续建配套节水改造和大型泵站更新改造项目，使灌区基础设施面貌发生了巨大变化，同时也提高了抗御自然灾害的能力。但是大型灌区“体制不顺，经费不足，田间工程配套不全，面积萎缩，效益衰减”等矛盾和问题依然突出，已严重影响到了灌区的运行和发展。审视和认真分析我省灌区建设与管理现状，主要存在以下突出问题：
一是灌区定性不准，发展难以为继。上世纪八十年代初，国家对灌区管理单位实行“收入不交、差额不补、以丰补歉、自求平衡”的企业化管理。随着经济社会的发展和改革的不断深入，这种管理模式的弊端日益凸现。突出的表现在:国家对灌区管理单位实行企业化管理后，在很大程度上忽视了其社会性、基础性和公益性的特征。虽然灌区承担着极其繁重的抗旱减灾、排涝保安、保护生态等公益性任务，但相关费用长期得不到公共财政的应有补偿。这些本应由公共财政承担的费用，却由水管单位从十分有限的水费收入中负担，客观上加剧了灌区管理单位经营困难的矛盾。
二是末级渠系输水不畅，农田灌溉“最后一公里”问题凸显。我省大型灌区现有斗渠13662公里，衬砌率53%，完好率不到40%，且渠道大多为土渠，渗漏严重，灌溉期间的水量损失大，灌溉水利用系数不足0.5，但由于国家投资基本以支渠以上渠系为主，末级渠系投资主体缺失，出现了不同程度的“肠梗塞”，灌溉无法进行，使群众对灌区失去信心，面积萎缩趋势加剧。同时具备打井条件的灌区，群众打井数量剧增，井灌与渠灌无序竞争，直接制约着有效灌溉面积增加和灌区粮食的增产。
三是“两费”落实不到位，难以良性运行。2005年水管单位体制改革后，各级财政对灌区公益性工程的管理经费和维修养护费给予了部分补贴，但相对需求仍是杯水车薪。2008年省编办批复大型灌区编制总人数6845人，其中防洪排涝等公益性岗位编制1247人，仅占编制人数的18%，占大型灌区现有人数的15%。大型灌区每年落实工程维修养护费用8000万元左右，不到维修费用的一半，远不能满足工程养护需求。由于资金短缺，长期以来，灌区管理单位只能以“拚工程和亏职工”维持低水平的运行，灌溉工程设施无力有效维修，长期处于“有钱打仗，无钱养兵”的尴尬境地。宝鸡峡、交口抽渭、泾惠渠等灌区职工工资晋升、调标不能正常兑现实施，职工收入偏低，福利待遇较差。据统计，2014年全省大型灌区农灌职工人均月工资扣除应缴纳的各项社会保险费后，实际工资为2730元，远低于其他行业的收入水平。“两费”不到位，也使大部分农民用水协会缺乏正常的经费，末级渠系的管护面临严重的挑战。
四是农灌水价倒挂、公益性补贴不到位。我省灌区农灌水价由物价部门和水利部门共同核定，根据2012 —2014年大型灌区农业灌溉水价成本监审初步结果，国有水利工程扣减财政补助后运行成本为0.58元/m3，现执行平均水价为0.19元/m3，实际亏损0.39元/m3，年亏损3.87亿元。另外，末级渠系2015年调查运行成本为0.184元/m3，现行收费标准为0.055元/m3，财政补贴0.081元/m3，实际亏损0.048元/m3，年缺口0.48亿元。全省12个大型灌区年均仅因水价倒挂政策性亏损4.35亿元，农灌水价的长期倒挂，使灌区管理单位陷入了“用水量越大，亏损就越多”的两难境地。
五是灌区技术人员青黄不接，人才流失严重。2005年国家实行事业单位进人公开招考制，受编制所限，仅省直五大灌区近10年来所进大专院校学生寥寥无几。老的技术人员退休，或离职，新的技术人员没有引进，造成人员青黄不接，业务技术水平逐年下降。同时，由于灌区管理单位经营困难，职工收入偏低，人才引不进、留不住，一些业务骨干也纷纷外出打工，导致基层管理人才匮乏，灌区管理的基础不牢，前沿阵地不稳。
六是灌溉试验工作重视不够，工作滞后。灌溉试验工作是提高灌溉管理水平、科学适时灌溉的重要依据。我省现有1个农业灌溉试验中心站、4个重点站和5个常规站，分布在关中大型灌区和汉中、榆林两市，有专业技术干部90多名，试验场占地430亩。长期以来，由于没有正常的投资渠道，致使试验设备匮乏，测试手段落后，“三情”测报、水量调配、信息采集等仍以人力为主，未能发挥出其应有的技术支撑作用。
三、对策建议
大型灌区是确保我省粮食安全的基石，关乎我省经济社会改革发展稳定的大局。我省“十年九旱”的基本省情充分印证了加强灌区建设的极端重要性和紧迫性。我们必须增强忧患意识，居安思危，未雨绸缪，富有前瞻性和针对性地解决我省灌区建设与管理中存在的突出矛盾和问题。
（一）继续深化水管单位综合体制改革，从根本上解决灌区运行管理中的突出问题。
水管单位体制改革解决了灌区公益性工程人员和管理的维护费用，是体改的一大成果。但是，体改时把农业灌溉定性为自收自支性质，而收费又不能实行成本价，造成灌区日不敷出，这严重影响到灌区的生存和发展。建议省上重新定位灌区性质，突出灌区工程的公益性、社会性和服务性职能，同时将抗旱灌溉纳入公益性序列，进一步加大财政支持力度，妥善解决灌区职工社会统筹参保问题，从政策层面给予优惠和资金扶持，以保障灌区职工的基本生存，确保安全和稳定。
（二）加大投入力度，加快农业灌溉设施改造步伐。一是足额落实大型灌区续建配套节水改造、大型泵站更新改造等国家项目的地方配套资金，确保工程顺利实施，取得应有的效益，同时，建议国家计划能切块下达到省级，这样省级能更好地结合本省实际，根据灌区工程改造进度分解资金计划。二是足额落实2005年灌区体改中确定的公益性“两费”，为工程设施安全运行提供资金保障。三是加大小型农田水利项目县建设投资强度，建议项目建设范围能考虑田间工程投资，以便使灌区从骨干到田间配套齐全，破除最后一公里瓶颈制约，发挥工程整体效益。四是不断创新多元化农田水利投入机制，通过国家投资、省财政、水利建设基金、向金融机构贷款等形式筹措资金，或鼓励和引导社会资本参与水利工程建设和运营，逐步形成多元化、多渠道、多层次的投资体系。
（三）积极推进农灌水价综合改革，建立合理的水价补偿机制。一是通过我省农业水价综合改革工作取得的经验，初步建立节约用水利益调节机制；探索按作物实行农业用水分类计价，建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，促进农业节水增效，保障农田水利工程良性运行。二是建立农田水利工程运行管理费用财政补贴机制，把农村集体和农民用水合作组织管理工程费纳入水价测算范围，推行农业灌溉终端水价机制，探索建立实行定额内用水优惠水价和超定额用水累进加价机制。三是配套完善农业供水计量设施体系，在国有与群管工程产权分界点设置计量设施，实现国有工程全部计量供水；在灌区末级渠系，根据农民用水合作组织供水管理需要划分计量单元，合理设置计量设施。
（四）进一步强化行业管理，充分发挥农业灌溉设施的效益。一是坚持分级办水原则，落实地方政府责任和投入，将各级水利投入情况纳入年度目标考核内容，明晰和理顺灌区管理单位与地方水行政主管部门间的责权利关系，形成各级政府建设水利、重视水利的良好格局。二是采取项目带动，建立健全灌区试验站，落实人员和经费，确保测验试验工作正常开展。三是继续深化农村水利设施产权制度改革。按照“谁投资、谁所有”的原则，明确农村水利工程的所有权和使用权，因地制宜采取专业化集中管理等多种管护方式。四是提升基层水利服务能力建设。建立健全基层水管单位，完善服务网络，支持和规范农民用水合作组织发展，培育防汛、抗旱、灌排等专业化服务队伍，把小型水利工程运行管理与群众切身利益紧密联系起来，增强受益群众的管护意识，从制度上杜绝重建轻管，做到建一处、成一处、长期发挥效益一处。
（五）进一步完善农田水利信息化管理。大型灌区信息化建设，必须遵循“统一规划，各负其责；需求牵引，应用主导；平台共建，资源共享；先进实用，高效可靠；突出重点，务求实效；强化标准，确保安全；健全体制，加强管理”的原则，全面开发灌区信息资源，重点建设渠系分水交接断面和城市供水水量自动检测、渠道闸门与灌排泵站集中监控、工程运行安全视频监视，以及满足灌溉用水管理需求的信息网络和灌区地下水、土壤墒情、作物生长等自动化监测项目，加大灌区基础数据库开发力度，建设基于地理信息的灌溉决策支持系统，改造完善升级水库大坝安全监测、水库洪水调度等超期服役的自动化系统，使大型灌区初步具备数据通讯、电话通讯、办公自动化等功能，不断提高灌区管理水平。