发达国家农业人口转移经验及启示

　　农业转移人口是城镇化建设的重要力量。农业转移人口市民化是指农业人口由农村进入城市就业、生活，成为城市居民的过程，包含退出农村、进入城市和融入城市三个环节。推进农业转移人口市民化是我国新型城镇化建设的核心内容。部分发达国家城市化进程完成较早，并拥有一些成功案例。因此，借鉴有关国家城市化进程中农业人口转移经验，或对推进中国农业转移人口市民化、促进中国特色新型城镇化发展有所裨益。

　　发达国家的主要举措及特点

　　为满足城市化发展需要，美国、英国、日本等发达国家采取了一系列政策措施促进农业人口转移和城市化进程。

　　首先，运用多元手段，推进农业转移人口合理流动与有序分布。一是通过制度建设，保障农业转移人口自由流动。美国政府制定了相对自由的人口流动制度，规定公民享有迁移和移民自由的权利，人口能够在美国全国范围内自由流动。英国1846年颁布的《贫民迁移法(修正案)》和1865年通过的《联盟负担法》，对限制人口流动的传统障碍性制度进行修订和创新，促进了农业人口的转移和城市化进程。日本在“明治维新”后，废除了幕府时代的户籍制度，颁布新的《户籍法》，赋予居民自由迁徙和选择职业等一系列权利，为农业人口的转移扫除了制度障碍。二是通过城市规划，引导农业转移人口在区域间有序分布。通过发展城市群和建设卫星城对人口进行有效分流，引导农业转移人口在不同城市间的有序流动和合理布局，缓解单个城市的人口集聚压力，如美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、英国以伦敦为核心的城市群、日本的太平洋沿岸城市群都可以说是城市群发展的典范。三是以产业布局调整为导向，优化农业转移人口流向分布。例如，英国用资金补助方式鼓励一些企业向卫星城或是城市郊区搬迁;日本通过给予贷款、三年内免税等政策鼓励部分企业向卫星城或城市郊区搬迁，引导农业转移人口向新城转移，优化农业转移人口流向分布。

　　其次，同步推进“三化”，形成农业人口转移的“推拉”机制。有关发达国家在推动城市化进程的同时，也协同推进了农业现代化和工业化。第一，以机械化、规模化、集约化经营为特征的农业现代化可以释放大量农村劳动力，成为农业转移人口的重要来源。通过农业现代化释放大量农村劳动力，可以形成农业人口向城市转移的推力。第二，通过工业化创造大量的就业机会，形成农村劳动力向城市流动的拉力。美国、英国和日本在推进工业化的过程中，把发展轻纺工业等劳动密集型产业放在首位;当轻纺工业发展到一定时期后，再大力发展钢铁、汽车、石油等技术集约型产业，从而创造了大量就业岗位，吸纳了从第一产业转移出来的农村劳动力，加快了农村人口向城市的转移。

　　再次，建立就业培训支撑体系，强化农业人口转移保障。美国政府通过制定保障职业培训、促进就业的法律法规，加大了劳动力培训的法制支持和保障力度，为农业转移人口提供知识、技能等能够提升素质的培训服务，极大地提高了转移人口的人力资本水平和就业能力。英国政府鼓励工人讲习所、工人教育协会等社会组织参与农业转移人口的职业培训。工人讲习所为包括农业转移人口在内的所有工人提供职业技能培训，工人教育协会则提供范围更广的培训服务，这些机构通过培训提升了农业转移人口的职业技能，帮助他们适应了工作岗位的需求，促进了农业劳动力的转移。日本政府历来重视国民基础教育和职业技能培训，为了提高农业转移人口在城市化过程中谋求自身发展的能力，日本政府除了以职业训练制度保障农民职业技能培训的顺利推行，还鼓励行业协会、企业和个人等社会力量开办职业学校和培训机构，为农业转移人口就业提供各类培训，以提高其就业技能。

　　最后，完善社会保障体系，推进农业转移人口融入城市。一些发达国家在确保人口自由迁徙的前提下，建立了相对完善的社会保障制度，为进入城市的农业转移人口提供包括教育、医疗、就业、养老等在内的均等公共服务，使农业转移人口平等享受城市居民各项公共服务和政治权利。美国国会于1935年通过了《社会保障法》，并逐步建立了包含养老金、失业保险、老年保险、儿童与残障人士的救济制度在内的社会保障四大体系，保障农村转移人口在城市的基本生活。英国政府则制定了《济贫法》《工人赔偿法》《国民保险法》等一系列法律，以保障农村转移人口的基本生活水平。日本政府建立了“全体国民皆保险”的社会保障体系，为农业转移人口在城市中发展提供生活保障，降低了农业转移人口对土地的依赖，促进了日本城市化的进程。

　　可见，上述西方发达国家均从战略上高度重视，立法上不断健全，政策上逐步优化调整，支撑体系上创新完善，通过综合性、系统性和长期性的激励措施，推动了农业人口向城市的成功转移。其农民市民化过程的成功，同时促进了农业工业化、现代化的实现。

　　多措并举 推动中国农业人口转移和城镇化进程

　　我国《国家新型城镇化规划 (2014—2020年)》将推进农业转移人口市民化作为一项重大战略任务，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。为此，我们需要在研究借鉴国外先进、成功经验的基础上，多措并举推进中国农业人口向城市的转移。

　　首先，构建农业转移人口市民化协同推进机制。运用多元手段，协同推进农业转移人口向城市有序转移。一是加强城市规划，大力推行城市群和卫星城市建设，根据各级各类城市发展规划、承载能力以及其自身特征，实施差异化的迁移政策，引导农业转移人口有序流动;二是深化城乡一体化户籍制度改革，建立健全统一、开放、公平的劳动制度，消除阻碍农业人口自由流动的制度壁垒;三是推进产业转移，优化产业布局，带动农业人口向中小城市、中西部地区城市转移，缓解大城市和东部地区城市人口压力;四是推进农业转移人口市民化要坚持与新型城镇化、新型工业化、农业现代化协同进行。

　　其次，加强农业转移人口职业培训力度。对农民进行专业培训，有助于提高人力资本以及就业与转移留住能力，保证农业人口的平稳协调转移。加大职业培训力度，提升农业转移人口的人力资本，提高农业转移人口在城市中生存与发展的能力。一是要通过建立健全相关法律法规，促使农业转移人口职业培训法制化、规范化。二是针对农业转移人口职业发展需求合理安排培训内容和培训形式，实现农业转移人口职业培训的科学化。三是加强对农业转移人口职业培训的人、财、物等方面的保障，确保农业转移人口职业培训的常态化。

　　最后，完善农业转移人口社会保障制度。借鉴主要发达国家的相关经验，我们需要将农业转移人口统一纳入社会保障体系之中，与城市市民同等享受各项保障权益，加速农业转移人口融入城市。一是以户籍制度改革为突破口，构建城乡统筹的基本公共服务机制，使城市公共服务均等服务农业转移人口。二是加快建设全国社会保障信息联网平台，实行社保全国一卡通，满足农业转移人口社会保障的转移衔接需求。