《农田水利条例》解读与广西的探索实践

依法治水管水 保障农业发展

——《农田水利条例》解读与广西的探索实践

谢彩文骆远柱

今年4月27日国务院第131次常务会议通过的《农田水利条例》(以下简称“条例”)7月1日起施行。日前，笔者走访了自治区水利厅有关负责人，结合广西农田水利发展和改革的探索性实践，就条例相关问题进行解读。

两大领域治旱治涝

负责人介绍，条例在总则中对“农田水利”进行明确界定，即指为防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害，改善农业生产条件，采取的灌溉、排水等工程措施和其他相关措施。广西降雨时空分布极不均匀，季节性区域性洪涝、干旱灾害频繁交替发生，治旱治涝成为广西农田水利建设的两大领域。广西人多耕地少，农田水利建设对于农业生产和经济社会发展显得极其重要。

多年来，广西农田水利建设力度持续加大。“十二五”期间，我区将小型农田水利建设作为解决人民群众口粮田灌溉的重要措施、作为促进农村经济发展的重要平台、作为实现农民群众同步实现小康的重要手段来落实，在政策层面、投入层面、推进层面出实策、强投入、抓落实。5年来，全区先后实施小型农田水利建设6批共101个重点县、123个专项县(次)，推进桂西北旱片、桂中旱片、左江旱片、右江旱片和其他旱灾易发县区的小型农田水利建设;双高糖料蔗基地节水灌溉工作加快推进，有关标准和办法逐步建立完善，优质高产高糖糖料蔗示范基地建设试点有序开展，通过整合水利、国土、农业、农机等项目，示范基地水利建设进展顺利;全力推进冬春水利建设，实现投入和成效的“七连增”。

农田水利工作力度不断加大、投资强度不断加大、规模声势不断加大、综合效益不断显现，显著提高了广西农业综合生产能力，有效保障了粮食安全。

投资推动政府主导

条例规定：发展农田水利，坚持政府主导、科学规划、因地制宜、节水高效、建管并重的原则。

坚持“政府主导”，是因为农田水利具有很强的公益性、基础性和战略性，在粮食生产和农业发展中具有极其重要的地位;当前和今后一个时期，农田水利投入不断加大，建设任务十分繁重，投资来源依然主要是财政资金，推动工作依然主要靠行政手段。从国务院水行政主管部门到县级以上地方人民政府水行政主管部门及乡镇人民政府，各自对农田水利担负的责任，条例分别作出明确规定。

“十二五”期间，全区小型农田水利建设资金总投入84.83亿元，其中中央和自治区两级财政投入所占比例高达79.3%。

项目建设科学规划

当前，涉及农田水利建设的部门较多，为了避免各有关部门按条块体制多头管理、工程建设投入分散、重复建设、资金使用效率低等问题，条例把“科学规划”作为发展农田水利的一项基本原则，作出以下具体规定：一是明确农田水利规划由各级水行政主管部门编制，征求同级有关部门意见后，报本级人民政府或者授权的部门批准。二是规定编制农田水利规划应当统筹考虑经济社会发展水平、水土资源供需平衡、农业生产需求、灌溉排水发展需求、环境保护等因素，并广泛征求基层组织和农民的意见。三是强调经批准的农田水利规划是农田水利建设和管理的依据，县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门按照职责分工负责实施。四是规定编制土地整治、农业综合开发等规划涉及农田水利的，应当与农田水利规划相衔接。五是要求县级人民政府应当根据农田水利规划组织制定农田水利工程建设年度实施计划，统筹协调有关部门和单位安排的与农田水利有关的各类工程建设项目。

2014-2015年度，广西冬春农田水利建设投资首次突破150亿元，2015-2016年度又有新增长，其中中央资金是增量的大头，这得益于提早做好规划，提前储备项目。“十二五”期间，我区水利部门科学规划，坚持谋划项目作为争取中央资金的首要抓手，以项目前期为重点，突出抓项目储备，突出抓项目申报，突出抓跟踪落实，突出抓好存量、壮大增量，争取落实农田水利资金的投入不断创新高，干成了一大批多年想干而没有条件干的大事。

改革体制建管并重

条例为了解决农田水利领域的“重建轻管”问题，对于农田水利工程运行维护与管理作了具体规定。一是明确各级政府及有关部门在农田水利管理中的责任。二是区分不同情况规定了农田水利工程运行维护主体的确定。三是建立运行维护经费合理负担机制，要求工程所有权人落实农田水利工程运行维护经费，保障运行维护工作正常进行。四是明确县级以上人民政府水行政主管部门和农田水利工程所有权人对农田水利工程运行维护工作的监督责任。五是规定危害农田水利工程设施的禁止行为，明确因开发建设占用农业灌溉水源、农田水利工程设施应当经过同意并予以补偿。六是建立健全基层水利服务体系，为农田水利管理提供技术指导与服务。

广西积极探索农村水利建设管理体制改革，实现较大突破，取得较好效果，特别是在小型水利工程管理体制改革方面走在前列，加快推进2个全国试点县和12个自治区试点县的改革工作，探索构建适合广西实际的农村小型水利工程管理体制与运行机制，为全国提供了成功范例和可借鉴经验。针对多年来农田水利建设过程中存在水利部门包揽过多、受益主体参与程度不高、建设和管理脱节等问题，积极创新农村水利建设方式。在实施500万亩糖料蔗“双高”基地水利化建设中，自治区人民政府出台文件，支持制糖企业、农业种植企业、农业种植合作社、种植大户等经营主体作为项目法人，通过“以奖代补、先建后补”的方式开展节水灌溉工程建设，财政资金直接补助项目法人，创新公共财政资金补助民营农业种植企业开展水利工程建设的新模式。支持鼓励农民专业合作社、农民用水户协会等新型主体作为项目法人，开展农田水利项目建设。强调尊重群众意愿，实行自下而上、竞争立项等方式确定项目，由受益群众自建自管，实现建管一体化。列入全国农田水利改革试点县的恭城、北流、富川、扶绥等4个县农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制有序推进，在明晰工程产权、吸引社会资金投入、落实工程管护主体、创新“物业化”管理模式等方面取得较好成效。

节水优先高效利用

农业是用水大户，为贯彻落实中央提出的“节水优先”方针，条例对农业节水也作了详细规定。一是规定农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，各地依照法定权限和程序制定并公布农作物灌溉用水定额。二是明确农田灌溉用水应当合理确定水价，实行有偿使用、计量收费，通过市场机制和水价政策促进农业节水。三是在灌区范围内实行计划用水，灌区管理单位应当根据有管辖权的水行政主管部门核定的年度取用水计划，制定灌区内用水计划和调度方案，与用水户签订用水协议。四是规定加强对农田灌溉用水的水质监测，控制和合理利用农田排水，防止农业面源污染。五是鼓励推广应用节水灌溉技术和措施，要求根据水资源条件规划建设商品粮、棉、油、菜等农业生产基地。

强调水资源节约与高效利用，是广西依法治水管水的一项重要原则。“十二五”以来，广西落实最严格水资源管理制度，出台《关于实行最严格水资源管理制度，推动产业转型升级的实施意见》，把水资源承载能力作为刚性约束，以水定需、量水而行、因水制宜，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，自治区、市、县三级最严格水资源管理考核指标体系已经全面建立。“十三五”时期，广西将进一步提升水资源利用效率和效益，到2020年，全区节水灌溉面积要达到2000万亩，约占耕地总面积1/3，灌溉水有效利用系数提高到0.5以上。全面加强节水型社会建设，在“十三五”期间广西水利工作中列为首要任务。大力推进农业节水，因地制宜推进高效节水灌溉，支持我区特色农业的发展。

两手发力多方投资

为了解决投入不足这一制约农田水利发展的突出问题，条例要求“两手发力”，实行政府投入和社会力量投入相结合，鼓励民间投资农田水利建设。一是规定国家鼓励和引导农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民和其他社会力量进行农田水利工程建设、经营和运行维护，依法保护农田水利工程投资者的合法权益。二是明确农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式，将社会力量投入作为农田水利投入的重要渠道。三是强调县级人民政府应当及时公布农田水利工程建设相关信息，引导社会力量参与农田水利工程建设;支持社会力量通过提供灌溉服务、收取供水水费等方式，开展农田水利工程经营活动，保障其合理经营收益;县级以上地方人民政府水行政主管部门应当为社会力量参与建设、经营农田水利工程提供指导和技术支持。四是从补助、信贷、用电、培训等方面对社会力量参与农田水利建设与经营给予扶持。

“十二五”期间，我区社会主体投入小型农田水利建设资金累计达16.45亿元——相当于同期市县财政投入约15倍，与中央、自治区投入相比，均分别接近这两级财政投入的一半。在小型农田水利建设中，社会力量参与已经显现出重要作用。

资金整合也是近年来推进农田水利建设的重点，自治区出台了一系列文件，通过整合土地整治、农业综合开发、现代农业等涉农项目资金，使农业主产区农业基础设施建设发挥整体效益。特别是开展“双高”糖料蔗基地建设中，自治区将土地平整、路网建设、水利化、良种良法同步推进，达到了资金整合的最高水平，仅2014-2015年就在自治区层面整合土地平整资金18.2亿元，相当于水利化投入的1.3倍。