习近平总书记提出 “节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，明确了从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。 通过推进县域节水型社会达标建设，全面实施水资源消耗总量和强度双控行动， 不断加大各行业节水力度，提高用水效益， 增强社会节水意识，强化“红线”刚性约束，倒逼用水方式和经济发展方式转变，促进供给侧结构

性改革。

全面开展县域节水型社会达标建设， 是落实“ 节水优先” 方针和“ 国家节水行动”新战略部署的重要举措。早在 2005 年，水利部就发布了《节水型社会建设评价指标体系（试行）》，包含综合性指标、节水管理、生活用水、生产用水、 生态指标共 5 类 32 项主要评价指标，随着节水型社会建设试点工作的开展，该评价体系不断修订

完善。 很多科研工作者也就节水型社会评价指标体系与判定方法开展了有益探索。 2017 年，水利部发布了《节水型社会评价标准（ 试行）》， 该评价标准吸收总结了《节水型社会建设评价指标体系（ 试行）》的经验与不足， 将评价类别扩充至 11 类， 评价指标项目精简至 20 项。 自 2017 年， 县域节水型社会建设已历经了 3 个年头， 全国累计 266 个县（区）达到了《节水

收稿日期：2020-07-08

作者简介：张志章，工程师。

基金项目：国家重点研发计划资助项目（2017YFC0404503）； 水利部水利技术示范项目（SF—201904）； 国家自然科学基金青年科学基金项目

（41601529）。

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型社会评价标准（试行）》。 该标准的运用提升了县域水资源管理能力，降低了水资源浪费，加强了节水载体的建设，从各个方面提高了用水效率及效益， 明显增强了社会节水意识，但在各县区自评、省级技术评估标准使用过程中，暴露出较多问题亟待对评价标准进一步修改完善。

一、评价指标分析

节水型社会达标建设评价指标分为三大类， 必备指标有 3 类， 分别为：①最严格水资源管理、水资源消耗总量和强度双控行动确定的控制性指标全部达到年度目标要求；②近两年实行最严格水资源管理考核结果为良好及以上；③节水管理机构健全，职责明确，人员齐备。 基本指标有10 类，加分指标有 1 类。

对比南北方评价标准差异可知， 北方地区设置标准较南方地区要求更高。 评价指标存在差异的主要有 4 个，在节水型企业建成率指标与高效节水灌溉率方面， 北方地区比南方地区要求高 10 个百分点，在节水型小区建成率指标与再生水利用率指标方面， 北方地区比南方地区要求高 5 个百分点，4 项南北方差异指标打分共计 23 分，占总设置分值的 20.9%。

从指标类型来看，20 个评价标准指标总计 110 分，根据考核内容将评价标准中的指标分类归纳，总体可分 为农业节水的指标、 城镇节水的指标、工业的指标、多个行业的指标以及制度性的指标 5 类。 其中涉及农业的指标有 3 个，分别为农业用水计量率、农业水价改革、高效节水灌溉；涉及城镇节水指标最多， 为 7 个， 分别为居民梯级水价制度、节水型公共机 构建成率、 节水型居民小区建成率、供水管网漏损、 生活节水器具推广、节水宣传教育活动、节水意识； 涉及工业的指标有 2 个，分别为工业用水计量、节水型企业建成率； 涉及多个行业的指标有 2 个，分别为再生水利

用、节水标杆示范； 涉及制度性的指标有 6 个， 分别为用水定额管理、计划用水管理、超计划超定额累进加价制度、水资源费征缴、节水“ 三同时” 管理、节水奖励。

从不同类型指标占比与设置分值来看，涉及农业节水的指标设置为3 个， 占指标总量的 15%， 分值总计

12 分，占总分数的比例为 10.91%，均

分 4 分，是唯一设置低于指标总均分

5.5 分的指标类型。 涉及城镇节水的指标设置数量最多， 指标个数 7 个， 占指标总量的 35%，分值总计 40 分，占总分数的比例为 36.36%，城镇节水指标均分 5.71 分， 高于指标总均分

5.5 分。 涉及工业的指标与涉及多个行业的指标均为 2 个， 分值均为 11 分，指标设置平均分等于指标总均分

5.5 分。 涉及制度性的指标共计 6 项， 指标数量设置位列第二， 指标均分 6 分，位列各类指标均分中的第一。

二、实践情况

1. 总体建设完成情况

按照《水利部关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》（ 水资源〔2017〕184 号）要求，各省出台了相应的《节水型社会达标建设工作实施方案》， 对县域节水型社会达标建设进行了全面部署， 在标准建设过程中，各县区成效不一。

由于南北方评价标准存在差异， 选取 2018 年南北方各 3 个省，共计 6 个省开展实践成效分析。 其中北方县区选取河北、辽宁、黑龙江 3 省，南方县区选取江苏、浙江、安徽 3 省。 北方3 省共建设县域节水型社会 33 个，通过复核的为 29 个， 复核通过率为87.88%； 河北、辽宁以及黑龙江 3 省建设个数分别为 20 个、5 个、8 个，通过复核的个数分别为 18 个、4 个、7 个，复核通过率分别为 90%、80%以及87.5%。 横向对比北方 3 省建设完成情况， 辽宁省建设个数最少， 通过复核的比例最低， 河北省建设个数最

多， 通过复核比例为北方 3 省最高。南方 3 省共建设县域节水型社会 40 个， 通过复核的为 39 个， 江苏、浙江以及安徽 3 省建设个数分别为 12 个、24 个、4 个，通过复核的个数分别为 11 个、24 个、4 个，复核通过率分别为 92%、100%、100%，安徽与浙江建设的县区均全部通过复核，江苏 1 个县区未通过复核。 南方县区复核通过率为 97.5%。

研究结果表明，选取的南方地区建设个数多于北方地区建设个数，且南方地区复核通过率较北方地区复核通过率更高。

2. 各项指标完成情况

在 20 项指标中，10 项指标综合得分率低于 90%，10 项指标综合得分率高于 90%。 在所有指标中节水标杆示范为各项指标中得分率最低的指标，综合得分率为 5.06%，这与该项指标评分要求设置较高有关，该项指标南北方得分基本一致；其次是再生水利用，再生水利用一直都是水资源管理与使用的难点与关键点，南北方综合得分率 40.67%，南方区域较北方区域高 18 个百分点， 这与南方地区基础设施更好， 北方标准设置更高有关； 高效节水灌溉率综合得分率为44.84%，该项指标为各项指标中南北方差异最大的指标，北方地区标准高于南方地区，且得分率高于南方地区约 50 个百分点， 说明北方地区高效节水灌溉成效远高于南方地区。

农业水价改革与工业用水计量得分率位于 60%~70%之间， 其中，北方地区农业水价改革指标得分率高于南方地区约 20 个百分点； 工业用水计量得分率基本一致。 农业用水计量综合得分率为 75.58%，该指标南方地区得分率高于北方地区约 26 个百分点，说明南方地区计量设施基础更好。 北方地区的节水型企业建成率得分率较南方高 14 个百分点， 这可能与南方企业数量更多、创建难度大有关。 节水奖励与节水“三同时”管理综

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合得分率位于 80%~90%之间，且南北方得分差异较大，说明节水奖励在南方地区实施成效比北方地区更显著。

其余 10 项指标综合得分率均在90%以上， 南北方得分率差异较大的指标为计划用水管理，南方地区高于北方地区 10 个百分点。

3. 分类指标完成情况

从分类型指标完成情况来看，涉及多行业的指标得分率最低，平均得分率仅为 22.87%，原因在于多行业指标中节水标杆示范得分除河北与江苏有得分外， 其他省均为 0 分； 涉及多行业的指标北方地区平均得分低于南方地区，分别为 24.37%、32.77%，相差约 8 个百分点，产生这种差异的原因在于南北方地区的再生水利用指标得分差异较大。

农业指标综合得分率为 61.45%，其中北方地区平均得分 70.17%， 南方地区平均得分 52.73%， 产生这种差异的原因在于北方地区高效节水灌溉指标与农业水价改革指标得分均高于南方地区。 但在计量方面，北方地区农业用水计量率得分低于南方地区，由此可见南方农业计量基础监控能力更好。

工业节水指标得分率不足 80%， 综合平均得分率 73.09%，北方地区较南方地区高出约 10 个百分点， 差异主要原因在于南方节水型企业得分率更高。

城镇节水指标综合得分率93.57%，其中北方得分率为 89.14%，南方得分率为 98.01%，差异主要体现在供水管网漏损控制上，其中辽宁省供水管网漏损率得分为 0， 与其他北方城市差距明显。

制度性指标综合得分率略大于90%， 其中北方得分率为 90.82%，南方为 89.54%，南北方基本无差别。

三、结 论

1. 建设完成情况

南北方节水型社会建设完成情况存在差异，南方地区建设完成结果

总体好于北方地区。 对比分析南北方地区节水型社会建设成效可以发现， 南方地区复核通过率比北方地区复核通过率高出约 10 个百分点，这与南方地区建设基础条件相对好于北方有关，与南北方评价标准差异基本无关： 对比 4 项建设标准存在差异的指标完成情况， 仅再生水利用率一项指标北方地区完成情况不如南方， 其他 3 项指标中， 北方地区高效节水灌溉率标准高于南方地区， 但北方地区完成情况比南方地区要好， 剩余 2 项指标南北方地区完成情况没有明显差异。

2. 指标完成情况

综合分析总体及南北方地区各项指标完成情况可以发现，6 项制度性指标中，除节水激励政策与节水“三同时”管理 2 项指标完成情况较差外， 其余 4 项指标完成较好。 7 项涉及城镇节水的指标中， 除供水管网漏损率1 项指标完成情况较差外， 其余 6 项指标完成情况均较好。 得分较差的指标主要涉及多个行业节水指标、 农业节水指标以及工业节水指标， 其中涉及多个行业的节水标杆示范以及再生水利用 2 项指标得分率最低， 其次为农业指标中的高效节水灌溉，工业、农业用水计量得分率也均低于 80%。

3. 建设重点方向

从南北方节水型社会建设完成情况来看，南北方地区建设节水型社会薄弱环节不同，不同地区应当根据各自薄弱环节有针对性地提升社会节水水平。 北方地区薄弱点较南方地区分散，南方地区的薄弱点主要为节水标杆示范、再生水利用、高效节水灌溉、农业水价改革以及工业用水计量， 北方地区除上述 5 项指标外，还需加强农业用水计量率、供水管网漏损以及节水奖励 3 项指标。

四、问题与建议

《节水型社会评价标准 （试行）》在使用过程中成效明显，为各县区创建节水型社会提供了较为可靠的参

考依据，但多年创建实践暴露出诸多问题，不利于全面有效地评判某县区是否达到节水型社会标准，需进一步完善评价标准体系。

1. 农业指标方面

《节水型社会评价标准 （试行）》是针对县域全社会节水水平的评价， 评价的应当是全社会工业、 农业、生活各方面用水全过程的节水水平，但评价标准涉及农业节水指标设置数量仅有 3 项， 且包含 1 项加分项，基本指标中仅有 2 项指标为农业节水指标， 且指标分值设置均分为 4 分， 低于 5.5 分的平均水平。 而从县域不同行业用水水平来看，绝大多数县域各行业类型用水中农业用水量占比最高， 是挖掘节水潜力的有效抓手， 设置的评价类型过少、 分值过低，无法有效考察农业节水水平。 可考虑增加主要农作物亩均灌溉用水量、节水灌溉工程面积率、 高标准农田建设率、农业排水净化比例等指标。

2. 工业指标方面

工业节水指标设置数量也偏少， 仅在基本项中设置 2 项考核指标，分别为工业企业计量率以及节水型企业建成率， 分值设置分别为 5 分、6 分，指标设置的均分等于总设置均分

5.5 分， 应当进一步增设相关工业节水指标，提高工业指标分值。 可考虑增加中水回用企业比例、工业用水重复利用率、水平衡测试开展情况等考核指标。

3. 涉及多个行业的指标方面

目前涉及多个行业的指标包含有再生水利用率与节水标杆示范，作为加分项指标的节水标杆示范要求过高，南北方各地区建设过程中仅有极少县区达到此项要求，该项指标打分门槛设置过高，没有起到刺激地方政府开展该项工作的目的，可考虑适当降低该项指标打分门槛。 再生水利用目前仅考虑污水处理厂的再生水， 且对再生水利用范围界定不清。

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主申报和创建的意愿不强烈。 区县为了完成达标建设考核， 只能降低标准，从有意愿参与创建的用水户中来选择。 从某种意义上来说，这也是四川省节水载体创建标准参差不齐、标准偏低的根本原因所在。

4. 再生水利用水平不高

目前，四川省节水型社会建设验收通过的 15 个区县中， 建成并投入使用的再生水厂仅资阳市乐至县一家， 项目设计处理规模为 1 万 m3/d，配套的再生水供水管道 3.133 km， 出水水质满足《城市污水再生利用、景观环境用水水质》（GB/T 18921—2002） 中观赏性景观环境用水水景类标准限值。2018 年项目供应再生水 101.54 万 m3，主要用于县城南湖公园、城河、园林绿化、环卫、景观、建筑等方面的用水供应，再生水利用率为 13.49%。 成都市新津区和双流区再生水利用， 主要是污水处理厂通过提标改造， 出水水质达到《四川省岷江、沱江流域水污染物排放标准》（DB 51/2311—2016）（ 以下简称“岷沱江标准”），符合再生水用于河道类观赏性景观环境用水控制指标限值， 用于河道生态补水。

纵观全省再生水利用水平，虽然岷沱江标准要求现有 排 污 单 位 自2017 年 1 月 1 日起需按该标准执行， 但受制于改造投入大、覆盖范围广等因素，岷沱江流域污水处理出水水质

完全达到这一标准还需时日。 从再生水利用的角度来看，岷沱江流域划定的水功能区，较多水质保护目标为地表水Ⅲ类，达到岷沱江排放标准的污水进入这些水体，不仅起不到生态补水、改善水环境的功能， 甚至有可能降低水体水质，因此根本谈不上再生水利用。 而其他的再生水利用渠道， 比如道路清扫、城市绿化等， 一方面用量比较小，另一方面由于污水处理厂距城区较远， 导致利用成本高，再生水利用率普遍达不到要求。 总而言之，四川省再生水利用存在再生水利用设施少、利用渠道和利用条件有限以及利用率偏低的问题。

三、建 议

1. 细化节水型社会评价标准，完善考核监督方式

现行 《节水型社会评价标准》列入了 11 个类别 21 项指标，建议考虑地区差异， 细化指标内涵， 明确评价对象与范围，针对南方丰水区适当降低部分标准评价值，如再生水利用率等。 同时完善县域节水型社会达标建设考核监督方式，弱化支撑材料考核检查，着重加强现场抽查验证在验收结果中所占比例。

2. 加大财政支持力度，创新激

励奖励方式

2019 年，四川省共计列入水资源

节约与保护中央投资计划 1 831 万元， 用于 18 个区县节水型社会达标建设，每个区县约 100 万元。 对于完成达标建设任务来说，100 万元是杯水车薪。 建议国家进一步加大对节水型社会达标建设的财政支持力度， 以真正落实到县域节水型社会创建过程中， 对节水载体创建的奖励、 对计量设施的建设、 对公共水管网改造等方面， 创新奖励激励方式， 如荣誉奖励、以奖代补等方式， 切实提高县域节水型社会达标建设水平。

3. 做好节水顶层设计，理顺节水管理机制

目前， 国家尚未出台节约用水条例， 这导致在节水型社会创建过程中， 各级政府、相关部门、用水户的责任与权利不够明确， 节水缺乏约束与指导等。 建议国家尽快制定出台全国节约用水条例， 做好节水顶层设计。 另外，节水涉及全社会各行各业， 需要相关部门密切配合， 进一步理顺各自职能， 完善制度， 建立权威、高效、协调的节约用水管理机制体制。              ■

参考文献：

[1] 王浩，刘家宏.新时代国家节水行动关键举措探讨[J].中国水利，2018（6）.

[2] 四川省水资源综合规划[R].2014.

责任编辑 张金慧

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4. 城镇指标方面

城市节水指标设置数量最多，共有 7 项， 但除公共供水管网漏损率外， 大多数指标打分设置门槛较低， 多数县区较容易得到高分数，没有体现差异性， 可适当提升打分门槛，提出更为严格的评分支撑要求，以反应不同县区真实的城镇节水水平。 目前节水型小区和节水型公共机构并没有区分省、市、县不同等级节水的评分，可考虑对不同级别节水载体进行有区分度的打分。

5. 制度性指标方面

制度性指标设置了 6 项， 且设置的平均分值较高， 从南北方地区各指标完成情况来看， 大多数制度性指标完成较好， 没有体现出地区的差异性， 制度性指标设置比重过高对于评判某个县区是否达到节水型社会不利， 可考虑适当削减制度性指标个数， 同时降低制度性指标的分值。              ■

参考文献：

[1] 李祎恒. 以新思路治水促可持续发展[N].人民日报，2015-06-11.

[2] 张熠，王先甲.节水型社会建设评价指标体系构建研究[J].中国农村水利水电，2015（8）.

[3] 张华，王东明，王晶日，等.建设节水型社会评价指标体系及赋权方法研究[J].环境保护科学，2010，36（5）.

[4] 于琪洋，孙淑云，刘静.我国县域节水型社会达标建设实践与探索[J].中国水利，2020（7）.

[5] 董静，李先磊，杨瑶.江宁区国家级县域节水型社会达标建设实践与思考[J].水利发展研究，2020，20（3）.

责任编辑 杨 轶