水资源短缺是我国农业发展过程中的瓶颈因素，随着经济社会迅速发展， 城镇化稳步推进， 工业用水和生活用水将呈现持续上升的态势。 在用水总量有限的条件下，农业用水量将保持零增长或负增长。在我国实行最严格水资源管理制度的背景下，如何以有限的水资源保证农业稳产增产和农民增收， 是农业现代化进程中的重要任务。这需要将农业节水放在更加突出的位置，使高效节水成为保证我国农业水资源可持续利用的根本出路。

一、我国农业用水状况

1. 全国和区域农业用水量变化

中华人民共和国成立后，全国农

业用水量随着灌溉面积增加而迅速增长。 农业用水量受气候等因素影响上下波动，但 20 世纪 90 年代中期以后总体上呈现平稳趋缓的态势，2015 年全国农业用水量达到 3 851.5 亿m3，比 2000 年增长 1.8%。 尽管自 2003年以来农业用水量占总用水量比例有所降低，但仍然保持在 60％以上。

各区域农业用水量变化具有显

著特征， 东部地区农业用水量呈现下降态势， 中西部地区农业用水量呈现增长态势。 2015 年东部地区农业用水量达到 1 119.1 亿 m3，比 2000年下降 10.9%；中部地区农业用水量为 1 238.6 亿m3，同比增长 12.4%。 西部地区农业用水量高于东、中部地区，

占全国农业用水量的 38.8%。2015 年西部地区农业用水量达到 1 493.8 亿 m3，比 2000 年增长 4.8%，如图 1 所示。

2. 全国节水灌溉变化

全国有效灌溉面积和节水灌溉面积逐年持续增长，2015 年节水灌溉面积达到 3 106 万 hm2， 比 2000 年增长 89.5%。 节水灌溉面积未达到有效灌溉面积的一半，2015 年节水灌溉占有效灌溉面积比例仅 47.2%。 随着农村劳动力向城镇转移以及成本提高，需要持续扩大节水灌溉面积。 节水灌溉面积及占比变化见表 1。

3. 区域单位面积农业用水量变化

2015 年全国单位面积农业用水量达到 389.79 m3/亩（1 亩＝1/15hm2，下

收稿日期：2018-03-05

作者简介：包晓斌，研究员，博士，从事生态经济和环境管理研究。

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同），比 2000 年降低 15.0%。 西部地区单位面积农业用水量高于东、中部地区， 但已从 2000 年的 616.45 m3/亩降低至 2015 年的 513.58 m3/亩， 下降幅度较大。 2015 年中部地区单位面积农业用水量 312.39 m3/亩， 低于东部地区，比 2000 年降低 17.2%。 东部地区单位面积农业用水量从 2000 年的415.90 m3/ 亩 降 至 2015 年 的 372.12

m3/亩，比 2000 年下降 10.5%。

二、我国农业水资源利用的主要问题

1. 部分省（自治区、直辖市）农业水资源实际利用量超过可持续利用量

目前，我国农业发展依然受到水资源短缺的约束，对于农业用水下限没有明确的规定，许多地区出现部分耕地非农化利用，使农业水资源被非农产业挤占， 超额转移农业用水量， 严重影响区域农业用水安全。 辽宁、上海、山东、江苏、北京、河北、天津、

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黑龙江、河南、山西、甘肃、新疆、宁夏的农业水资源利用压力指数大于 1，其农业水资源开发利用率均已接近国际认定 40%的警戒线，即这些地区的农业水资源实际利用量均已趋近于水资源可持续利用量，将增大农业水资源开发利用的难度。

2. 灌溉用水效率损失较大

我国农田灌溉用水效率低于发达国家， 渠道灌溉区用水效率仅为30％~40％，机井灌溉区用水效率也低于 60％。 农田灌溉水有效利用程度较低， 全国灌溉水有效利用系数仅为0.532（表明在 1 m3 农业水资源中仅有

0.532 m3 被农作物吸收利用），而发达国家可达到 0.7~0.8。 我国 1m3 农业用水的粮食产量仅为 1 kg，而发达国家可达到 2 kg 以上。 在农业取水、输水、配水、田间灌溉的全过程中， 我国灌溉用水效率损失较大。 农业灌溉节水增加 1%，可使非农用水量增加 2%以上，农业灌溉节水潜力较大。

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3. 水资源密集型农产品份额较高

我国农业生产对农田灌溉的依赖性较强，2/3 以上农产品来自于灌溉耕地。 多年以来，全国水资源密集型农作物播种面积占整个农作物播种面积的比例保持在 50%以上。 2015 年我国农作物种植结构中，耗水量较大的水稻、小麦等粮食作物播种面积达到 11 334.3 万 hm2，比 2000 年增长 4.5%，占农作物总播种面积的 68.1%；而耗水量较小的棉花播种面积 379.7 万 hm2， 同比减少 6.0%， 占总播种面积的 2.3%； 油料播种面积 1 403.5 万 hm2，同比减少 8.9%，占农作物总播种面积的 8.4%；糖料播种面积 173.7 万 hm2，占总播种面积的 1.0%。

三、农业水资源利用问题的主要原因

1. 农业节水设施系统不完善

我国农田水利设施供给不足，农业灌溉方式粗放。 许多灌区面临着渠道老化失修、斗农渠配套率低、供水基础设施得不到更新等困境，不能有效满足灌溉输水需求。 这些灌区已有10%的灌溉设施失去了灌溉能力， 一半以上灌溉工程受到不同程度的损坏。 一些大中型农田水利设施不能有效地发挥其抗旱作用，农田水利灌溉系统功能减弱。 部分地区节水灌溉工程建设标准相对较低，尽管已铺设管道与安装喷头，但未建造泵站或蓄水池。 即使有蓄水池，但容量又太小，喷滴灌设施形同虚设。

2. 农业水价低于供水成本

资料来源：中国水利统计年鉴（2001—2016 年）

图 1 区域农业用水量变化

表 1 节水灌溉面积及占比变化

资料来源：中国水利统计年鉴（2001—2016 年）、中国农村统计年鉴（2001—2016 年）

目前，我国水利工程农业供水价格仍然低于成本，全国农业水价仅为供水成本的 33.4%，而在供水成本中，运行费占 38.7%， 高于水价占供水成本的比重。 农业水价不能反映水资源价值， 致使水费在农产品成本结构中所占比例不合理。 全国粮食平均每亩灌排费仅占每亩物质费用的 5%，占节水农业生产成本的 3%，而化肥费用的相同指标则分别达到 35%和 20%。

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3. 农业水费实收率较低

全国农业水费实收率平 均 为76%，按灌区规模统计，大、中、小型灌区农业水费实收 率 平 均 分 别 为88.6%、62.3%、48.2%。 水费计收主体包括： 灌区管理单位、用水户协会、水利站或村组集体代收。 按照计收标准不同， 分为按方收费和按亩收费。 国有工程农业水费基本按方收费， 大多采用斗口计量收费， 末级渠系水费按亩收费比较普遍， 只有部分灌区实现按方收费， 水费计收方式有待改进。

4. 灌溉用水管理有待改进

农田水利基础设施建设没有纳入农村基层政府管理体制，末端水价补贴制度尚未完善。 许多灌区末级渠系建设投入严重不足， 末级渠系产权制度与管理体制改革滞后， 缺乏管理主体， 农村用水合作组织未充分发挥作用。 对浪费灌溉用水的行为缺乏制度约束， 节约用水未得到合理补偿。 在农业水价偏低、节约水量无法转让的情况下，用水主体缺乏节水积极性。

5. 农民支付水费的意愿不高

因受到以前无偿供水、福利性低价供水的影响，农民对农业用水收费的认识不足， 认为应当取消农业水价。 各地农民亩均水费支出差异较大， 从几元到上百元不等， 全国大多数地区现有灌区农民亩均水费支出平均为 45 元。 内蒙古自治区的一些灌区农民亩均水费支出为 150 元左右，而浙江省仅为 5~18 元。 亩均水费支出占亩均产值比重也在不足百分之一到百分之十几之间波动，部分地区农民水费支出负担较重。

四、推行农业水资源节约利用的对策

不同地区应根据自身的水资源条件和经济发展水平， 制定区域节水农业发展战略。 针对当地的工程设施和供水方式， 选择合适的供水

成本分担模式。 完善农业水价定价制度， 充分发挥政府和市场互补的作用， 合理分配水资源， 提升农业节水潜力， 促进节水农业的可持续发展。

1. 保障农业节水技术体系的推广

完善水源、泵站、蓄水池等基础灌溉设施， 加强渠道防渗、管道输水和田间节水工程建设，确保包括灌溉技术、雨水集蓄和农艺技术等在内的农业节水技术体系的推广。 加强实用农业节水、节肥、降耗技术研发，注重提升渠系输配水技术、田间节水灌溉技术和水肥一体化技术水平，加强技术集成配套。 推广先进节水设备和产品，完善灌溉渠系管网建设。 加强灌排信息化建设，提高管理水平。

2. 建立农业节水补偿和激励机制

遵循“ 谁受益， 谁补偿” 原则， 对于农业节约用水以及灌溉工程建设和维护做出突出贡献的单位和个人， 应对其投入的直接成本和机会成本给予补偿和奖励，补偿标准高于农业节水工程建设的投资成本。 政府通过财政和金融政策， 对微滴灌、水肥一体化等节水设施和设备进行补贴，从资金和实物等方面对节水农户予以奖励补偿。

在水权制度完善的前提下，农业节约的水量可以转移给本行业甚至其他行业的用水主体，也可以转移到其他用水地区，满足其用水需求。 构建农业内部以及农业与工业、城镇社区之间的水市场，确保节水农户可以获得补偿。

3. 提供农民购买节水灌溉设备补贴

制定适宜的补贴政策，扶持农民购买低耗水灌溉设备，促进农村更新改造灌溉系统。 对于安装使用低耗水设备的农民，采用加速设备折旧和赊欠水费的办法。 对于购买改进灌溉系统的用水者， 实行优惠或补贴的办法，由政府给予农民补贴或以优惠价格供应设备。 对于购买节水灌溉设备

的农民， 可以实行低息贷款， 以鼓励其采用低耗水灌溉系统。

4. 拓展节水农业筹资渠道

完善以国家和地方财政投入为主体的高效节水农业投入机制， 多渠道筹集高效农业节水工程建设资金。 统筹整合小型农田水利建设、农业综合开发、 土地出让收益计提的农田水利资金等， 集中支持高效节水农业的发展。 同时，引导社会资本积极投资节水灌溉工程建设。 对于符合条件的节水灌溉工程， 经立项审核后， 由土地经营者先行建设， 工程投入运行并验收合格后， 给予财政资金补助。

5. 强化农业节水的组织管理

推动农村社区用水能力建设，实行用水户参与灌溉管理，开展民主决策和监督。 构建节水灌溉设施管护体系， 落实节水灌溉设施管护责任主体。 形成“灌区专业管理机构+用水者协会+用水农户” 的乡村农业节水组织模式，由灌区专业机构负责骨干工程管理，由用水者协会负责支斗渠管理， 包括水量分配、水费计收和渠系工程维护等，由用水农户协商灌水事务， 确定灌溉系统维护出工、水费收支分摊等。              ■

参考文献：

[1] 邓少波，等.水利部节水灌溉示范基地发展历程及主要成就[J].中国农村水利水电，2015（12）.

[2] 黄秀路，等.中国农业生产中的节水灌溉区域差异与方式选择[J].中国科技论坛，2016（8）.

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[4] 吴炳方，等.节水灌溉农业的空间认知与建议[J].中国科学院院刊，2017,32 (1).

[5] 徐明，胡继连.农业节水及其非农化的经济补偿机制研究 [J]. 当代经济， 2016（5).

责任编辑 韦凤年