我国节水农业的开展始于 20 世纪 70 年代, 特别是 80 年代以来受到政府和社会各界的广泛关注。 发展高产、优质、高效农业和节水农业是党中央对我国农业发展做出的战略决策, “ 开源节流并重, 把节约放在突出位置, 以提高用水效率为核心, 全面推行各种节水技术和措施, 发展节水型产业, 建立节水型社会” 方针的提出, 为节水农业的迅速发展提供了可靠的政策保障[ 1] 。 我国水资源紧缺与农田灌溉用水浪费严重并存;国家了花费大量的人力、物力研究灌溉技术, 引进国外先进的节水灌溉技术与设备。 节水工作开展多年, 然而推广缓慢、步履维艰、收效不尽人意。 可以说, 原因是多方面的, 有认识上的欠

缺, 政策、体制、管理的薄弱, 更有财力不足的影响。 因此, 有必要对节水农业推广的障碍因素进行认真的综合与总结, 在此基础上, 提出加快节水农业建设的几点对策建议 。

1 节水农业建设的障碍因素

1 .1 思想认识问题

首先是社会公众对我国水资源短缺的基本国情认识和了解不足, 水危机和节水意识淡薄, 缺乏必要的宣传教育。 尤其是在水资源条件较好的灌区, 农户传统的用水观念根深蒂固, 认为水资源“ 取之不尽、用之不竭、取用无偿” , 并不因为水资源

收稿日期:2007-11-12

基金项目:高等学校博士学科点专项科研基金资助课题( 20060027018) 和河北省节水农业重点实验室开放基金项目( 0508021-H BK LA-03) 资助。

作者简介:王会肖( 1966-) , 女, 教授, 博士生导师, 主要从事水资源高效利用的研究。

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是不可替代的有限资源而加以珍惜, 缺乏保护水资源、水环境的责任和意识;长期“ 以需定供” 的水资源管理中, 一直重开源轻节流, 对节水本身就认识不足, 采用和推广节水技术的积极性不高, 难以形成节约用水、合理用水的社会风气;缺乏水资源的商品观念, 对提高水价有抵触情绪, 难以形成有效的节水机制, 阻碍节水措施的顺利实施[ 2] 。

其次, 对于节水农业综合系统的认识不够全面, 认为就是节水灌溉农业, 忽视节水管理及其配套的政策法规的重要作用, 这种狭义的节水观念不利于区域水资源的整体、高效、持续利用, 不利于节水农业的全面推广[3] ;对节水灌溉的认识也极为片面, 认为节水灌溉就是喷灌和滴灌。 致使在节水推广中对新的灌溉技术盲目崇拜, 而对节水新技术的适用范围( 水资源条件、自然条件、作物及经济实力等) 及投入与产出效益比缺乏充分研究, 搞不切实际的节水灌溉, 以至于浪费了人力、物力和财力, 却不能实现水资源的持续利用, 达不到节水的最终目标。此外, 对我国地面灌溉面积占总灌溉面积 98 的基本情况考虑不足, 认为地面灌溉就是大水漫灌, 对地面灌溉中的高新技术, 如激光平地、间歇灌、膜上灌、管道输水和小畦灌等未给予足够的重视, 而这些技术的实施、运行费用低, 维护、管理方便, 农民易于掌握, 节水效果也比较明显, 并且特别适宜我国目前农村生产责任制长期不变的管理体制[4] 。

1 .2 工程技术问题

节水技术的结构不合理, 现有的节水技术大多适用于高价值的园艺作物, 而适用于大田粮食作物大面积推广的节水技术严重短缺。 节水技术的应用主观盲目, 缺乏地域性、适宜性考虑;衬砌技术成本较高, 喷、滴灌一次性投资较大, 影响了大面积推广[ 5] 。

农田水利建设重大轻小、重建设轻管理、重骨干轻配套等问题一直存在。 许多灌区只修建了渠首、干渠和支渠, 支渠以下的斗、农、毛渠和相应的建筑物都修建不全, 有的配套率不到20 。大中型灌区老化、失修和效益衰减问题突出, 无法控制用水, 只能大水漫灌, 输水渠道渗漏严重, 浪费严重[ 4] 。 引黄灌区多修建于 50 ～ 70 年代, 自然老化现象十分严重。 据黄河水利委员会调查, 流域内大型灌区各类建筑物老化失修的占 28

～ 42 , 渠道老化占 38 ～ 70 [ 6] 。

工程质量不过关, 过去修建的节水灌溉工程, 质量好坏相差甚远, 部分所谓的节水工程, 片面追求减少投资, 工程极为简陋。 如有的低压管道输水灌溉工程, 地埋管道很少, 几乎全部是地面移动软管;有的喷灌工程喷头和支管布置间距颇大, 形成漏喷;有的滴灌工程每条移动毛管控制0 .133 hm2 ;有的只在输水部分采取某种节水措施, 而田间却是大水漫灌。 节水设备及配套设施性能差, 管理技术水平低。 在我国发展节水灌溉的历程中, 一个重要的经验教训是由于采用的节水灌溉设备不过关, 造成不少已建节水灌溉工程不能正常发挥效益, 甚至报废。农用机井只打不管, 井的损坏率高得惊人;或只管井, 不管地下水资源, 滥采滥用, 不仅浪费了水资源, 还诱发了多种地质灾害。

1 .3 管理体制问题

( 1) 现行水资源管理体制存在的问题。 多年来一直实行条块分割的水资源管理体制, 形成由水利部统一管理全国水资

源, 建设部管理城市规划区地下水, 地矿部协同水利部管理地下水资源, 农业部管理渔业水域, 林业部配合有关部门做好水土保持, 俗称“ 五龙治水” 。 导致各部门涉及权力和利益时相互争抢, 涉及义务和责任时相互推诿。 这种分散的管理体制与现行经济体制改革极不适应, 表现在:①难以形成一个有权威的领导机构, 来制定一个集中统一的规划调度实施方案, 逐步理顺流域内的利益关系, 实施水利产业化的进程, 摆脱对政府的依赖, 形成水利资金的良性循环。 ②这种管理体制的形式是以行政管理为主, 使其主要具有为社会服务的一种属性, 失去了进入市场, 发展水利产业的另一种属性, 使水资源的开发利用难以进入市场, 更无法形成开放的水市场机制。 ③将一个完整系统的引水工程体系, 按行政区域和行政层次分为相对独立的管理区段或区域, 分段分区管理, 削弱了流域集中统一管理能力, 难以从全流域的高度来协调上下游、供水区与用水区、取水与排水、资源利用与保护、农业用水与城市用水等各种复杂的关系, 有限的水资源不能得到合理、高效的开发利用。

( 2) 灌区管理体制存在的问题。 虽然目前灌区实行有偿服务, 以水费作为主要收入, 但现行水费标准过低, 不能满足灌区良性循环的需求。 由于不能通过收取水费和综合经营, 达到经费自给, 所以灌区严重缺乏经费, 已运行了 20 ～ 30 年的多年骨干工程无法得到很好地维护与改造, 工程老化, 效率低下;大部分地区地面渠灌的渠系配套率、渠道衬砌率较低, 且老化失修严重, 导致渠道输水损失大, 渠系水有效利用系数低, 是我国大部分灌区面临的现实。 据全国 195 个大型灌区( 2 万 hm2 以上) 的调查, 渠首工程严重老化损坏的占 70 , 渠系建筑物严重老化损坏的占 40 , 这些灌区中, 因工程原因而不能灌溉的面积达 6.67 万 hm2 , 至于 5 200 多处的中小型灌区, 情况则更为

严重[ 7] 。

我国绝大部分灌区是由地方行政部门主管, 而没有纳入全流域的统一管理中, 上下游之间灌区的协调配合极差, 灌区的管理单位缺乏自主权, 行政干预过多, 尤其是在水的调度及水费的征收等方面的行政干预, 影响了灌区的正常运行。 缺乏有效的管理机制和有权威的管理机构, 造成水资源浪费严重、供需失调及水事纠纷等种种问题。 灌溉季节, 争水, 上游卡下游; 汛期, 排水, 下游堵上游;省与省、县与县, 甚至乡与乡之间的矛盾长期得不到妥善处理。 如何建立一个适当的灌溉管理体制, 尤其是如何动员与组织农民直接参与到灌溉管理中去成为问 题的焦点。

1 .4 生产方式和生产结构问题

资源浪费型的传统落后生产方式, 造成了农业水资源严重紧缺和浪费并存的局面, 水分利用效率低下, 农业必须在节水中求生存、求发展, 走“ 节水增产” 的道路, 改变传统的粗放型灌溉农业与旱地雨养农业, 建设节水高效的现代灌溉农业与现代旱地农业。 严格控制灌溉面积的盲目扩大, 在节水的基础上适当扩大灌溉面积, 提高灌溉保证率, 应强调在充分利用自然降水的基础上实行补充灌溉。

农业生产的内部结构不尽合理, 特别是北方地区水土资源不匹配问题突出, 难以在区域范围内全面实现节水。 根据地区的自然条件, 调整农业生产结构, 即适当调整农、林、牧业的比

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例, 因水因地制宜, 达到经济发展与水的协调。 在北方地区提高林牧业的比重, 降低高耗水种植业的比重, 在种植业方面调整粮、棉、油等经济作物比例, 使各地优化后的农业生产结构, 既能保证农业经济的健康发展, 又能实现节水的目标[ 8] 。

1 .5 水价问题

现行水价低廉, 未能按照水的实际成本、水在农业增产中所起的作用来核定水价, 这是节水推广不利的重要原因之一。以黄河下游引黄灌区为例, 据有关部门提供的数据表明, 目前宁夏自流灌区现行水价仅占成本的 30 , 提水灌区水价只占成本的 21 .4 ～ 14 .3 ;河南省 1996 年全省大中型灌区水费仅

占成本的 13 ;引黄渠灌区的水价平均不及成本的 25 。 由于水价太低, 致使农民不爱惜水、不在节水灌溉设备上投资;节水灌溉工程难以维修更新, 老化失修、带病运行, 节水效益日趋下降, 走向恶性循环。 据水利部门对宁夏引黄灌区调查显示, 在水、种、肥农业生产投入三要素中, 用水投入只占总投入的7 ～ 9 [ 9] 。

引黄水价过低使井水不派利用, 导致只注重引黄, 缺乏对当地地下水和雨水的利用, 做不到流域内地表、地下水联合利用。 在地下水开采条件好的引黄渠灌区, 合理开采地下水资源, 实行井渠结合灌溉, 不仅可预防土壤次生盐渍化, 利于作物高产稳产, 更是提高水资源利用率的好途径。 然而, 黄河水价格低廉, 井水虽不收费, 但因井灌无相应政策, 灌溉供水费用全部由农民自己负担, 使得用井水灌溉的费用远高于黄河水, 这导致在一些井灌条件非常优越的地区, 农民也弃井用河水灌溉, 地表水、地下水联合调度的节水灌溉管理方式无法实现。引黄水价太低, 比抽井水经济得多, 难以用经济杠杆的作用调控引黄水量, 不利于唤起人们的节水意识, 造成水资源严重浪费, 加重了引黄供水的紧张状况。

1 .6 资金投入问题

发展节水农业要以一定的资金投入为前提。 据有关部门估算, 在较高标准的条件下, 发展喷灌需投资 1 .35 ～ 1 .65 万元/ hm2 , 微灌需投资 1 .5 ～ 1.8 万元/ hm2 , 管灌需投资 3 750 ～ 4 800 元/ hm2 , 渠道防渗需投资 3 750～ 5 400 元/ hm2 。 由此可见, 节水灌溉投资是巨大的。 目前, 节水推广的资金主要来源于国家和地方政府。 由于水利供水工程尚未形成产业, 受灌区水量调控条件、水管理机制和水价改革进程的影响, 节水资金难以得到保证, 节水推广只能根据国家投资力度而定。 但从目前国家水利投资政策看, 只有电站、大坝和堤防工程能立项, 节水灌溉工程难以立项[ 9] 。 特别是地处黄河和海河流域的大部分地区, 经济不甚发达, 地方政府和群众的投资能力非常有限, 单靠灌区自身的力量发展节水灌溉难度很大, 以至于节水农业的发展步履艰难。 由于农田水利经费不足, 资金缺额大, 几乎所有灌区均处于亏损状态运行, 根本不能保证工程的正常维修。 因此, 急需建立并完善多元化、多渠道、多层次的水利投资体系, 充分发挥国家、地方、集体和个人等多方面的作用 。

1 .7 政策法规问题

对节水政策研究不足, 妨碍节水灌溉的产业化发展。 具体表现在:①政策不配套。 水权交易市场的开放需要相关政策的支持。 国家规定灌区以收取灌溉水费为经济来源, 然而, 节水

省下的水卖给谁? 上游节水给下游用, 带来的经济损失何以补偿? 上述问题所引发的一系列问题急需相关政策法规给予明确答复。 ②法规不健全。 我国先后制定了“ 水污染法” 、“ 水法” 、“ 水土保持法” 及“ 防洪法” 4 部有关水的大法, 这些法律均规定, 由各有关政府职能部门及各级地方行政部门协同实施与监督管理, 其弊病在于将宪法中国家所有、不可分割的流域, 实行按部门、按行政区划分割管理, 而无一个权威性的流域机构及其相应的流域管理法规来“ 统一规划、统一协调、统一管理与统一执法” , 以至于流域的水量分配, 地方之间的用水纠纷主要靠行政力量协调。 缺乏强有力的法律手段, 缺乏省级和地方地下水管理与保护条例等必要法规, 对于超采区域缺乏限采措施, 对超采和污染地下水无明确的法律法规加以控制。

1 .8 试验示范与推广脱节问题

以点带面搞节水推广的思路是正确的, 通过建设示范区显示其效果, 为农民做出可以仿效的样板, 激励农民采用节水新技术, 今后还将是技术推广的一种重要手段。 但示范区建成后难以巩固和持续发展, 往往建设任务完成验收后, 示范区的作用也随之而去。 而且在全国建立的许多节水示范区中, 其推广要求高技术、高效率、高投入, 国家要注入大量资金, 这种需求与现行农村实际条件相距甚远, 地方配套资金很难到位, 使试验成果无法推广。

1 .9 农民的接受程度

节水农业建设能否成功, 除了取决于本身设计的优劣以外, 农民的接受程度亦是关键所在, 因为广大农民是节水农业真正的建设者。 农民的节水意识、知识水平和接受节水农业新技术的能力等是制约节水农业持续推行的障碍因素。 农民的教育水平偏低, 其既有的观念和生产方式不易改变, 而技术水平低和生产方式落后必然造成水资源的大量浪费。 因此, 对农民的教育和培训显得尤为重要。

2 对策建议

2 .1 建立农业节水法规, 提高全民节水意识

尽快制定《农业节水法》, 将推广农业节水的原则和要求以法律形式固定下来, 规范农业节水工程建设和管理;明确各级政府和广大农民实施农业节水的责任和义务, 确立水费制定的原则和计收方法, 明确农业节水管理体制等问题。 制定和完善城、乡节约用水的管理法规, 把节水工作纳入法制轨道, 使节水有法可依并加强执法的力度。 同时需制定适合于当地水情的地下水利用政策, 如河北平原及城市附近的超采严重地区, 应出台地下水利用的强制性政策、法规, 限制地下水的开采量;而在黄河灌区, 应制定鼓励地下水利用的政策。

水资源紧缺在很大程度上是由严重浪费造成的, 应大力宣传和普及节水方法和法规, 提高全民的水资源保护和节水意识;改变生产生活方式和消费观念, 形成良好的节水习惯和道德风尚。 这是搞好节水的重要基础工作。

2 .2 因地制宜地选择和推广农业节水技术

只有适合国情、地情和民情的实用型节水技术, 才有广阔的推广应用空间, 才有可能充分发挥其节水效用。 目前可供选择的节水灌溉技术措施有多种, 但都有其一定的适宜范围, 必

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须因地制宜, 选择最适合本地发展的节水灌溉技术措施。 在现阶段条件下, 在引黄灌区适合引黄渠灌区自然、经济条件, 投入少、有实效、可在短期内广泛推广的最为有效的节水办法是井 渠结合灌溉的水资源联合利用方式, 采用充分开发利用地下水为中心的综合节水技术。 在海河平原井灌区, 适宜大面积推广覆盖技术与低压管道输水灌溉, 采取以充分利用降水为中心的综合节水技术。 在实行节水灌溉的同时, 必须改变目前的种植结构, 在缺水严重的低平原地区, 适当降低复种指数, 压缩耗水量大、经济效益较低的粮食作物的面积, 增加耗水少、经济效益较高的经济作物的面积。 通过种植结构的调整, 减少地下水的开采量[ 10] 。

水利部颁布了《节水灌溉技术标准》, 节水灌溉工程应当严格遵照执行;水利部门建立全国性的节水灌溉技术培训推广网 络, 对基层干部、技术人员和农民进行技术培训;各地在选购节水灌溉设备时, 一定要打破地方保护主义, 选用经过国家法定检测机构质检合格的产品。

2 .3 强化流域管理和灌区体制改革, 建立统一的水资源管理体制

要实现统一管理, 必须在法律上和权力上确立流域管理机构对流域及行业的统一管理、统一协调的领导地位。 强化流域管理, 调整行政管理和流域管理的职权, 形成一种新型的, 适应市场经济发展需要的水管理机构和体制。 如在黄河流域, 可由国家授权黄河水利委员会负责黄河流域统一治理和水资源统一管理, 包括水文网站建设、水文水情监测预报系统的管理、防洪、灌溉排水、水电开发、城市生活和工业供水、污水处理等河流管理方面所有内容, 并有权颁发许可证和制定规章制度。 由黄委会统筹考虑、统一控制黄河上、中、下游水资源, 它既是黄河防洪的实施者, 上、中、下游水资源、水电资源的规划者, 也是全黄河水资源、水电资源的开发主持者, 以及水闸、水电站的管理者和经营者。 实现黄河水资源管理上、中、下游统一, 水电资源管理上、中游统一, 兴利和除害实施主体统一, 经济效益和社会效益统一。

灌区体制改革的总体思路应该是逐步把灌溉事业变成一个产业, 并走企业管理的道路, 把灌区建成自主管理, 自负盈亏, 经营上良性循环的管理体制。 使灌区既能优化用水配置, 高效利用水资源, 又能适应市场经济的需求。 为此, 灌区用水应与流域内其他地区、部门用水统一规划、统一管理。 灌区水利企业管理体制改革方向应与其他部门联合, 朝着大型化、集团化的方向发展。 在内部管理上, 以实行股份合作制为主, 按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则, 建立现代化水企业管理体制。

2 .4 逐步理顺农业水价政策

由于我国复杂的社会与经济条件, 要想短期内理顺水资源价值与价格的关系是不可能的, 但水价的改革必须立即提到日程上来, 分阶段、分步骤的逐渐逼近。 从可持续发展的水资源开发利用出发, 应逐步实施由成本价向全成本价或边际成本价过渡。 用经济手段抑制农业用水的浪费, 如采取限额供水, 超标罚款, 根据节水率大小给予管理部门相应补助等。

在水价征收上, 对农业灌溉水的供给, 要从低到高, 逐步向

成本价靠拢, 同时要按用水量计收水费, 实行计划内用水平价, 超计划用水累计加价的征收办法。 此外, 应统一地表水和地下水的水价, 有利于实现井渠结合, 地表水地下水联合运用。

在水价改革的同时, 还要考虑到目前农村农民生活水平比较低的现实, 宜根据各地情况制定水费补贴政策, 使水费能及时征收, 并逐步走向完全按成本收费[ 11] 。

2 .5 制定并完善节水投资政策

节水灌溉涉及面广、工程量大, 实现节水灌溉的基本建设需要巨大的资金投入, 节水基本建设完全由用水的农民负担是难以执行的。 因此, 需要有相应的节水投资政策。 建立多元化、多层次、多渠道的农业节水投融资机制, 建立由国家财政、地方财政和农民共同负担的节水灌溉基本建设投资体制[ 12] ; 在基本建设中, 农民的负担以劳务投入为主, 并将基本建设投 入计入用水成本, 按水费改革与征收办法执行;实行资源转移使用补偿, 如果因城市发展, 挤占农业用水, 应征收合理补偿, 将其用于农业节水灌溉的基本建设。

2 .6 建立高效持续的节水农业示范区

为了使我国节水农业示范区建设能起到更好的作用, 今后应采取更加切实可行的措施。 在示范区选择时, 从示范区的代表性、原有基础、干群接受的程度、技术成果成熟度等进行深入 调研和科学论证;示范区建设资金的使用应设立专门的账户, 管理国家下达示范区建设的资金和地方上认可的配套资金;一 般来说如果示范区能良好地运转 3 年, 巩固和持续发展的可能性就很大。 正式验收要到示范区建成 3 年后, 此时主要检验示范区效益发挥情况和能否进入良性循环。

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