关于牧区水利建设的一点思考

――牧区水利建设面临的困难与对策

我国的牧区水利建设经历了几十年的探索和实践，几代水利人为之付出了不懈努力，在解决牧区农村人畜饮水、灌溉饲草料建设等方面取得了较大的成绩。进入21世纪，水利人深入贯彻落实科学发展观，坚持人水和谐，牧区水利工作受到了高度重视，曾一度列为水利部“三大亮点”工程之一。2004年以来连续六个中央一号文件和党的十七届三中全会都对牧区水利建设提出了明确要求，水利部党组新的治水思路中也将其列入民生水利的重要内容，牧区水利面临良好的发展机遇，再次唤起牧区水利工作者的热情。

一、人工草场特别是节水灌溉饲草料地建设是草原生态保护和建设的基础

牧区水利发展总的思路就是“小建设、大保护”，在有水源条件的地方，依据水资源的承载能力和草原保护的需要，建设一批节水灌溉饲草料地，增加饲草料供应，让天然草场上超载的牲畜退下来，结合围栏、舍饲圈养、畜种改良、调整畜群结构和转变牧业生产方式等手段，发挥大自然的自我修复能力，保护和恢复草原生态，增加牧民收入。各地的试验和试点都证明围栏、轮牧、休牧及禁牧可以有效恢复草原生态，关键是如何让牲畜真正能退下来，必须要补充饲草供应，通过舍饲圈养让这些牲畜能够在一定限度内保证牧民的收入不下降。根据农业部《2008年草原监测报告》数据，2008年草原保护建设工程成效显著，在退牧还草、京津风沙源治理等项目区与非工程区相比，草原植被盖度平均提高16个百分点，高度平均提高63%，鲜草产量平均提高80%（2213kg/hm2，折合147kg/亩），可食鲜草产量平均提高83%，毒杂草比例下降。根据中国科学院、水利部牧区水科所相关试验和水利部牧区水利试点项目经验，1亩节水灌溉饲草料地（种植比例：青储80%、饲草20%）的产草量约1000kg，折合40亩中等干旱草原的产草量，并且取得了很好的生态、经济和社会效益，深受牧区基层干部、群众的欢迎。

无论是相关的试验还是工程建设，都证明对大面积的草原生态保护最主要的是依靠大自然的自我修复力量，而人类的努力就是为发挥大自然的自我修复能力创造条件，通过人工草场特别是节水灌溉饲草料地建设增加饲草料供应就是其中最有效的方法之一。借助“反弹琵琶”的思考方式，正如实施坡改梯、淤地坝是治理黄土高原水土流失的支撑，实施小水电代燃料是保护森林资源、保护生态的有效措施一样，节水灌溉饲草料地建设是草场围栏、舍饲圈养的支撑。甚至我们可以设想，有一天我们的天然草场生态得以恢复，人工草地建设取得实质性进展，饲草料加工机械有了更高的科技含量，我们的牛羊可以在棚圈里舒服地享用美味的饲草料，只是在风和日丽的日子才到草原上闲庭漫步，而富裕起来的牧民也可以更多地享受现代文明的生活。

二、发展以节水灌溉饲草料地建设为主要内容的牧区水利面临的主要问题

1、投入严重不足、投资结构不合理。京津风沙源项目仅涉及北京、天津、内蒙古、河北、山西5省市，总投资中仅约30%用于小型水源、灌溉工程建设（包括饲草料地灌溉）；退牧还草工程主要内容是草场围栏、饲料粮补助和草原补播，其实施范围、力度都较大，但其中用于棚圈和人工草场建设的资金极其有限；主体用于牧区节水灌溉饲草料地建设的牧区水利试点项目资金从2001年到2008年尚不足4亿元，也是杯水车薪，内蒙古、新疆地方有一定建设资金，宁夏、黑龙江、云南等省只是安排一点试点资金，总体上与实际需求相差极大。且不说《全国草原生态保护水资源保障规划》实施进展缓慢，仅从2008年全国草原监测报告反映的全国草原牧区超载约7400万羊单位看，按照规范计算，约需补充饲草料540亿公斤（折干草），如果我们假设天然草场复壮后每亩可增加10kg产草量，按每亩灌溉饲草料地全国平均产干草800kg计算，仍需要建设节水灌溉饲草料地约2750万亩，总投资约280亿元，何况节水灌溉饲草料地建设是天然草场复壮的前提条件，加上先期的种植水平、种植结构的影响，实际的发展规模应该比理论上更大很多。

2、节水灌溉饲草料地建设面临一些深层次的矛盾。首先，投资政策问题。目前资金投入以国家为主，约占总投资的2/3，其余的是地方配套和农民自筹，而牧区基本都是西部欠发达地区，市县基本没有配套能力，必然出现两种情况，一是“量米下锅”，可着中央资金建设工程，要么压缩规模，要么降低工程标准，另一种就是扶持大户，项目只能安排给一定经济能力、又有发展要求的“牧业大户”或者公司，使得牧民受益不均。企业、大户往往追求大的规模，现在内蒙古流行的指针式喷灌机组单机控制范围是500亩，可对20000亩左右的草场实施保护，涉及6-10户牧户，这些牧户可从大户或企业购买牧草，甚至贫困户干脆将自己的承包草场、牛羊租借给大户，带来的生产关系、利益格局的变化是巨大的，加剧了贫富分化。第二，发展规模很难控制，对水资源的开发利用造成影响。在地下水开发利用地区，与第一个问题有类似的地方。牧区水利建设使用地下水的主要在内蒙古中部地区，根据《全国草原生态保护水资源保障规划》，这一地区占新增地下水开发利用量的90%以上，按照计算，如果牧户在自己承包的草原上建设30-50亩的节水灌溉饲草料地，可以保护2000亩左右的草场，从水资源承载能力和草原生态保护效果角度出发都是合理的。但是如果大户或企业开发，是不满足于这样的小规模，即使是有一定经济实力的小户，在享受了灌溉饲草料地带来的利益之后，也有意愿扩大灌溉面积，甚至种植经济作物和粮食，造成地下水超采，牧区水利工程的环境效益就会受到很大影响。在地表水开发利用区，特别是内陆河地区，不适当的规模会造成生态效益的转移，上中游增加了几千亩灌溉饲草料地，下游断流河段就可能上溯了几公里。在规划牧区水利建设时候，对水资源的开发利用是设想用投资和规模控制的，但现实中控制很乏力。第三，节水灌溉饲草料地的产出水平还需要较大幅度提高。2003年编制全国牧区水利规划时，参考内蒙古、新疆等地的节水灌溉饲草料种植比例、产量确定了六大牧区的灌溉饲草料的产出水平，经过近几年实践证明，由于牧区饲草料品种选择、种植结构确定和灌溉制度研究还在起步阶段，加上牧民种植水平不高、用水管理粗放，节水灌溉饲草料地产出水平在大部分地区和实验、试点数据还有较大差距，特别是在青海、新疆、四川西北部，节水灌溉饲草料地几乎全部种植牧草，产草量仅折合干草300-500kg/亩，相当于当地条件较好天然草场产草量的6-10倍。另外，存在重工程建设、轻工程管理，重工程措施、轻畜牧业措施与农艺措施，重项目建设、轻对农民的培训与宣传，重发展畜牧业增加农民收入、轻草原生态保护等倾向，工程效益没有得到完全发挥。

3、牧区水利建设中的科技贡献率还有待提高。应该说长期以来，中科院、水利部牧科所等单位一直致力于牧区水利相关内容的研究，内蒙古、新疆等地从上世纪80年代开展了试点和实验，这些都为两次编制全国牧区水利规划奠定了很好的基础。2000年以来，伴随着牧区水利试点项目实施，内蒙古水利厅、水利部牧区水科所、中国灌溉排水发展中心等单位加大了相关技术问题研究力度，但限于资金制约还只能局限在效益观测、灌溉制度等研究上，对一些如水资源开发利用、合理配置、发展模式等基础性研究还很不深入。2007年，水利部相关司局组织中国灌溉排水发展中心、水利部牧科所积极申请国家“十一五”科技支撑项目《牧区水资源、草地资源耦合与可持续利用关键技术研究》，虽经科技部专家初步评审通过，但始终未启动。因为牧区水利是一个系统工程，技术、管理等方面都需要科技支撑，需要组织多层面、多学科的联合攻关，才能保证取得好的效果。

三、加强近期牧区水利建设的建议

1、规划引路、整合资金、加快建设步伐。根据新的形势，在总结以往规划编制、工程建设经验的基础上，充分利用已有的水资源综合利用、草原保护、畜牧业发展等规划成果，汇总相关部门要求与意见，编制新的全国牧区水利规划，进一步明确发展思路、技术路线、发展模式，依据水资源承载能力、客观需要和财力可能合理确定牧区水利发展目标、任务、建设内容。规划要充分体现“以水定草、以草定畜”，以水资源承载能力决定节水灌溉饲草料地发展规模，通过“水―草―畜”平衡，配套农艺措施、畜牧业措施和管理措施，实现草原生态保护和牧民增收“双赢”。全国牧区水利规划经相关部门同意、国家批准后，应该成为规范和指导节水灌溉饲草料地建设的技术文件，是有关部门安排建设资金的重要依据。以规划为依托，先期在县级层面整合水利生态建设、退牧还草、扶贫开发、农业综合开发、以工代赈等资金，加快节水灌溉饲草料地、舍饲棚圈、饲料加工、青储设施等建设，有效实施草原生态保护，促进牧区经济社会发展。

2、强化现有牧区水利试点项目的管理和总结，加强牧区水利发展模式的探索。从20世纪60年代以来，牧区水利大致经历了三个不同的阶段，才最终确定了以节水灌溉饲草料地建设为主要内容的牧区水利发展思路，实践证明这一发展思路是符合客观实践并且也是有效的。退牧还草、京津风沙源治理等项目在人工草场（包括灌溉饲草料地）方面进行了一些尝试，也积累了一些经验可供牧区水利建设借鉴，但真正肩负着总结建设节水灌溉饲草料地经验重任的还是牧区水利试点项目。牧区水利试点项目从2001年实施以来，取得了很好的生态、社会和经济效益，为今后的建设和管理积累了很好的经验，但仍需进一步加强对已建试点项目的观测、总结，并借鉴相关项目的经验，在水资源开发利用管理、“水―草―畜”平衡的实现方式、投资政策、工程管理体制与运行机制、工程措施与畜牧业措施等相关措施的配套、发挥牧民积极性与创造性、有效开展宣传与培训等方面加强探索，为未来规划实施和大规模的建设奠定基础。

3、加大科学研究力度。发挥行业管理部门作用，水利部相关司局进一步加强对牧区水利科学研究的指导，充分利用国家重点科研项目资金、行业科技资金支持牧区水利相关研究，整合技术力量，坚持产学研的紧密结合，围绕重大问题深入研究。如确定草原生态环境保护、草地畜牧业可持续发展中的草地水分运移与水资源转化关系，人工生态用水与天然生态用水关系；水―草资源耦合承载潜力，实现“水―草―畜”平衡后草原畜牧业发展规模确定；开发天然草原生态保护、退化草地生态复壮、灌溉饲草料地的水分调控技术及水源的优化配置和可持续利用管理技术，全面提升牧区水草地资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护科技水平。