关于采取市场机制开展农村饮水工程建设和管理的思考

近年来，为适应社会主义市场经济体制的要求，如何在小型农村公益性设施建设和管理中引进市场竞争机制，鼓励和吸引企业、个人、非政府组织参与公共服务，更加有效地提供公共产品，社会上有一些争论，也有一些实践。如提出公私伙伴关系（英文全称Public-Private partnership，简称ppp）在小型农村公益性设施建设中大有可为、农村饮水安全工程中采取市场运作等，部分地区开展了有益的探索，取得了可贵的实践数据和经验总结。农村供水是农村基础设施的重要组成部分，如何客观分析、评价市场机制在农村水利领域特别是农村饮水工程建设和管理中的地位、作用与应用前景，对今后在包括农村供水、农田水利在内的小型农村公益设施建设管理中建立多元化投资机制有参考意义。笔者将采用3个具体案例进行分析。

一、案例1――邹平县台子镇供水工程

台子镇经济状况在邹平这个2007年列全国百强县前50位的县里属中等，拥有以纺织配件、造纸、小轧钢和城镇服务业为主的大量企业，2007年GDP约20亿元，财政收入3000万元，镇本级可支配收入1700万元。供水工程建设前，当地老百姓全部饮用水质严重超标、保证率不高的浅层地下水。台子镇委、镇政府响应山东省提出的村村通自来水的号召，2005年8月兴建台子镇集中供水工程，采用离台子镇5公里的黄河滩区地下水为水源，共打5眼井，安装了9台抽水泵和供水泵，建设200立方米蓄水池一座，采用二氧化氯消毒，主干管、支管为财政补助新建，村内管线由农民或村集体负责。总投资620万元，其中县财政补助104万元，镇财政投入320万元，企事业单位捐赠65万元，农民投劳投资120多万元，目前已经使40个村2万多人受益，最终可将受益范围扩大到50个村2.5万人。

台子镇党委、政府经过到周边类似工程考察，放弃了原来组建专门管理机构的想法，想通过市场的办法来选择管理者。经过政府动员与选择，台子镇教场村村党支部书记张先生（小企业家、县政协委员）以30万元买断了供水工程30年经营权。台子镇党委、政府没有采取“一包了之”，而是成立了一个供水公司（未在工商部门登记），由镇水利站副站长任总经理，从宏观上对供水企业经营行为进行监管，承包人张先生任常务副总经理，具体负责水厂的经营。目前，水厂共有包括张先生在内的管理人员5人，人均工资700元/月；经镇政府批准执行生活用水水价1.7元/立方米，工业用水户借口用水量大采取协议价1.1―1.3元/立方米，平均水价1.5元/立方米，水价未考虑折旧和大修理费，村内管水员可加维修和工资费用0.3元/立方米。2008年水厂最大供水量为1000吨/日，最小供水量为600吨/日；卫生防疫部门每年检验5次出厂水和末梢水，水质均达到标准；水厂、水池、水井等设施安装了监控设施，有效进行了水源保护和安全防范。经过3年的运行，目前水厂账户上仅有3万元结余资金，由于是新工程维修较少，现在还能正常运行。

分析：

1、这是一种“公建民营”的承包管理方式，且有特殊性。目前，台子镇集中供水水厂的经营权是承包人张先生的，但是管网延伸、主管网维修等较大支出依然是镇财政负担，重大支出也要经镇水利站甚至镇政府批准，并且现任镇领导表示鉴于工程未提取折旧和大修理费用，他们已有待工程使用寿命到期再次投资建设的准备。某种意义上张先生是一种高级“职业管理者”，还不是完整意义上的承包经营。镇政府、承包人也是因为农村供水项目公益性强、收益较低，而镇政府又有一定财力扶持公益性事业的发展，才这样协议决定的。否则，仅靠承包人独立经营是很难维持下去的，并且张先生的30万元承包费何时才能回收尚未提到议事日程。

2、目前这种管理形式也有效提高了经营管理效率。为节约成本，台子镇集中供水水厂管理人员仅5名，工资不高。村内工程管理各村由1名管水员负责，管理员由村级推荐、镇政府和水厂确认，管理费用为0.3元/立方米，为了保住微薄的收入，村管水员会千方百计加强管网维护、避免农户采取“滴滴水”使水表不转，对于个别村管水员反映“收不抵支”的，水厂接管3个月，找出原因再招聘管水员。由水厂承包者与工业企业协商自主确定供水水价，在自备井众多、除锅炉用水外水质要求低的情况下，也是引导企业使用优质水的一种有效途径。

二、案例2――滨州市滨城区秦台水厂

1996年，山东滨州市滨城区主要依靠农民“两工”和区财政投入，在一片低洼地征地4441亩，建成库容1800万立方米的秦台平原水库，通过已建的引黄韩墩灌区五分干引水入库。2002年9月，滨城区实现了水务一体化管理。2003年，滨城区水务局对秦台水库进行了扩容、清淤、防渗衬砌等改造，使水库库容达2200万立方米，总投资3981万元，其中省财政补助540万元，区财政从水费中列支600万元，农民投劳折资1200万元，其余为借款。随后，滨城区水务局决定依托秦台水库新建滨城自来水水厂替代濒临倒闭的日供水能力仅1000立方米的原城市水厂，一期筹资1300万元，其中水务系统职工筹资350万元，其余为银行贷款和拖欠施工队、材料供应商应付款，完成了秦台水厂建设和主要管网的铺设，水厂采取絮凝、沉淀、过滤和消毒等标准工艺净化处理，设计日供水能力4万立方米，现平均日供水能力已超过3万立方米，高峰期供水能力已显不足。自来水厂又筹资1080万元，兴建了日供水能力4万吨的二期工程，目前农村受益人口已达580个村21万人，还有滨北工业园区的大量工业企业。2006年，滨州亚光集团以4000多万元购买滨城区秦台水库产权，水利局继续拥有15年经营权，既偿还了建设水库的债务，又增加了亚光集团固定资产2.4亿元，降低了集团资产负债率，实现了“双赢”。

秦台水厂为在工商注册的企业，现有职工74名，人均工资1500元/月，水厂分片设立4个供水站，每站4人，并配备1辆供水车，供水站职工分别管理各自片区村级管道以上的部分，负责水费的收取、管道的维护等。村级以下部分由村水管员负责，水管员从村级入口处按水厂核定的水价和实测的水量向水厂缴纳水费，同时按附加了一定管理费用的水价向各用水户收取水费，管理村内供水管网及设施，提供维修服务等，盈余部分作为自己报酬。村级水管员多由村电工或其他人员兼任，附加在水费上的管理费用相对较低。

经测算，秦台水厂供水全成本为1.7元/立方米，含向水库购买原水成本0.63元/立方米，但不含水资源费0.25元/立方米。目前执行水价为农村供水1.6元/立方米，城市生活用水1.8元/立方米，工业用水1.9元/立方米（均含水资源费）。目前水厂每年向农村供水约180万立方米左右，2007年水厂全年收入1500万元，扣除成本全年账面盈余5万元，但欠缴水源费400多万元，拖欠施工队、材料供应商款项已从转让水库所有权资金中偿还。

分析：

1、供水工程中采取的以工补农使工程正常运行。这是一个在政府监管下纯粹的“民建民营”项目，实际执行平均水价仅1.25元/立方米（已扣除水资源费），与全成本水价差值0.45元/立方米，按现状年供水1000万立方米计算，约有450万元的差额，基本等于折旧、大修理费和欠缴的源水费用。在全年供水量和总收入中，用于农村的供水仅占18%和19.2%，应该说所占份额很小，这个工程总体上还是为城市和工业供水的项目，城市生活和工业用水价格高于农民用水价格，且用水量远大于农民生活用水量，在一定意义上通过以工补农，实现城市供水管网延伸解决了部分村庄农民饮水问题。

2、正由于日益扩大的供水市场，使该项目实现自我滚动发展。这是一个典型的采取专业化管理的工程，管理模式与城市供水工程管理一致。随着滨州特别是滨城区工业项目的集聚，用水量明显增加，并且秦台水库是当地小范围内的唯一供水水源，给工程带来了发展的机遇，得以进一步扩建。如果仅靠农村供水，用水量增长过于缓慢，影响工程的效益和可持续。从滨州沾化县城乡一体化供水项目看，约40万农民用水量近3年时间中仅增加了40万立方米，平均每个农民每天仅增加用水2.75升，现状当地农民平均用水仅15升/天，仅为规范要求下限值的1/4，除了节约的因素，重要的是非饮用水使用的依然是过去水质不达标的分散水源，而水价测算是按规范中用水定额计算，农民的用水卫生意识使农村集中供水工程的实际运行成本远大于测算成本，严重影响工程的良性运行。

三、案例3――云南玉溪市扬武镇农村供水工程

云南省玉溪市扬武镇自来水厂于2000年8月建成投产，水源为该镇它可冲水库（库容308万立方米）、尼?水库（库容165万立方米），初建水厂时采取两个日处理能力2500立方米反应罐加消毒设备自流供水，日供水能力5000吨，总投资480万元，其中玉溪市房地产开发商徐先生投资336万元，占70%股份，扬武村以土地、农民投劳折资144万元，当时解决了扬武镇群众及附近工矿5400多人的饮水问题。2007年3月，新平县开始将工业园区向扬武镇大开门村集聚，为解决该村群众和工业供水，扬武镇政府投入224.4万（其中尚有借款94万元未还）用于12.2公里管网延伸、1000立方米调蓄池建设，徐先生再次投资65万元将水厂水改造为絮凝、沉淀、过滤、消毒常规水处理工艺，日处理能力达到10000立方米。新增加解决大开门村2064农村人口、2207工矿企业职工的饮水和部分生产用水。

水厂由投资人共同组建的扬武镇自来水有限责任公司管理。原执行水价0.5元/立方米，2004年调整为1元/立方米，2008年调整为生活用水1.4元/立方米、经营性用水2元/立方米，为引导大开门村农民增加使用自来水，目前生活用水优惠水价为0.8元/立方米，但厂矿用水在正常水价上增加0.1元/立方米交给镇政府作为主管道投资折旧。目前，日供水量1400立方米，约为设计规模的14%；管网漏损加农民“滴滴水”损失约占供水总量的30%；管理人员共10人直接抄表入户，人均工资600元。2007年收入29万，按全成本测算亏损15万元，2008年预计收入35万元，仍将继续亏损。

分析：

这项工程的投资人的投入本身带有公益性，并不希冀经济回报。据扬武镇政府有关负责人介绍，徐先生在房地产等其他经营中赢利之后，有做一些公益性事业回报社会的愿望，经别人引见建设了扬武镇自来水厂也没准备挣钱，在7年未分红的前提下，2007年依然投入65万改造水厂，支持扬武镇经济建设。如果以获取经济收益为目的，在农民用水量小、水价不到位的情况下，农村饮水工程很难吸引社会资本投入。

四、结论

1、必须辨证地看市场机制在农村供水领域的应用。从上面3个案例我们可以看出，采用市场的理念、做法，来提高包括农村饮水安全工程在内的农村水利工程的建设与管理效率和效益是应该提倡的，如多元化股份、公司制经营管理等等，山东、江苏、浙江和安徽等地近年来积极引入市场机制，部分工程建设和管理效率有所提高。但是不能不从实现的条件、运行的背景和实际效果等全面分析，简单地说农村供水的市场运作，也不能借口解决农民安全饮水是政府的一项基本服务职能，而否定农村供水工程中借鉴市场的理念、方法可以提高效率与效益，这两种绝对和以偏概全的提法都是不准确的。

2、合理确定农村供水工程水价是决定能否实现市场的关键。要使农村供水等公共服务市场化，核心的就是要按照价值规律来提供公共产品，要有效控制公共开支，提高服务质量、效率和效益。从当前全国农村饮水安全工程建设的情况看，由于农民仅在饮水和做饭时使用自来水，加上近年农民外出打工造成供水工程入户了但没有用水量，农村供水工程设计、建设规模一般高于实际用水量2-3倍，建设成本明显增加。同时，由于农民居住分散，供水管线长，加上农耕、道路建设、村庄内建设等人为因素易损坏管网和部分老百姓“滴滴水”，一般农村集中供水工程从水厂到户的水量损失在20%以上，高于设计规范。在测算水价时，人均用水定额、管网损失等均按规范核定，造成测算全成本水价低于实际成本水价。而受农民用水付费意识、经济承受能力等多种因素影响，政府核定的农村供水价格往往低于其价值，往往以不包括折旧、大修理费的运行成本水价，工程必然无盈利而言，并且即使工程使用寿命到期后政府二次投资，也不能实现工程的良性运行。正是由于水价不到位，造成农村供水工程难以吸引社会资本的投入，这也是为什么城市供水工程经营了近60年依然全行业亏损的主要原因之一，不但说明了供水特别是农村供水的公益性，而且揭示了为什么我们到现在也没有看见像社会资本踊跃投资小水电一样投入农村供水的景象。

3、在特定条件下，社会资本也可以投入农村供水工程建设与管理。从以上3个案例看，如果台子镇和秦台自来水厂的工业用水、城市生活用水价格达到全成本价，工程运行的效益将有大的提高，如果在工业用水价格中含一定的利润，并加大封闭自备井力度，供水工程就有微利，或者可用以降低农民用水价格；如果扬武镇大开门村的工业园早日建成，自来水厂的供水能力得到发挥，工程的效益就能得以提高。如果这些工程的受益农民的收入和生活水平得到持续提高，用上了洗衣机、淋浴器和卫生厕所，用水量增加，单方水供水成本下降，供水工程效率和效益都有改善。当这些条件变成了现实，这三个供水工程也有可能实现良性运行，也就具备吸引社会资本投入的能力。也说明当具备一定条件时，农村供水工程的建设和管理都可以成为社会资本介入的领域。

4、对市场农村供水工程要加强技术指导和政府监管。饮用水供水工程具有较强的公益性，为了保障受益群体的生命健康，要完善市场准入制度，从事农村供水工程建设和管理的主体应该具备一定的专业知识、经营能力；通过业务指导和政府监管，强化经营主体的社会责任感，提高服务意识和服务能力，杜绝垄断经营和受低效益影响中断供水，并在水质检测、水源保护、水质净化等方面切实负起责任，确保保质、保量供水。当然，在农村供水工程运行初期用水量逐步扩大的时候，政府及相关部门要给与适当帮助和扶持，并要抓紧研究建立农村供水工程良性运行的有效途径。从现实意义上讲，强化农村供水工程管理已经是比建设更为重要的一件大事。