大型灌区节水续建配套项目建设有关问题探讨

摘要：文章从项目前期工作、招标、监理、实施交付验收效益发挥等6 方面对灌区节水续建配套项目建设中存在的一些问题进行了探讨，提出了改进建议，为进一步完善全省灌区的节水续建配套项目建设管理提供了依据。

河南省列入国家续建配套节水改造项目库的大型灌区有38处，中央自1998年开始对全省实施大型灌区续建配套节水改造项目以来，截至2009年底，共安排33个大型灌区、251个年度工程建设项目，总投资达21.883亿元。10多年的项目建设取得了很大的成绩，积累了丰富的建设管理经验，但是在某些方面还有待于进一步完善或改进。

一、关于项目的前期工作方面

（一）整体规划亟待调整

全省大型灌区的续建配套与节水改造规划大都以1999年编制的规划为蓝本，10多年已经过去，灌区发展变化很大，原有规划无论在工程布局或者投资上已不能和现实情况完全一致，虽然在2008年，水利部曾组织对全国大型灌区规划进行过一次调整，但是当时仅调整了投资增减，项目建设内容等没有改动，以至调整后的规划仍然不能满足灌区运行的实际情况，因此非常有必要对灌区规划再做一次调整，重点是建设规模与工程布局方面。

（二）可行性研究编制规模较小

全省灌区的节水续建配套项目可行性研究一般2年组织编写一次，投资规模不超过3000万元，随着近几年国家对灌区的投资比例不断加大，一个可行性研究没法满足编制年度实施方案的需要，以2008年为例，部分灌区投资都在3000万元以上，这样在一年内就需要编制2个可行性研究，不仅浪费人力、物力，而且由于建设时间比较紧，造成设计深度不够，以至于以后实施时变更较多；灌区工程建设有其特殊性，要考虑效益，要考虑建设环境，某个项目可能在做可行性研究时，效益突出、建设条件好，但是做年度实施方案时，由于各种不利因素的出现可能就需暂缓安排，投资规模控制在3000万元以内，因所涉及的项目数量有限，编制年度实施方案时没法及时调整项目。

由于可行性研究编制投资规模偏小，对项目实施将带来很多不利影响，建议加大可行性研究的编制规模，按照党的十七届三中全会提出的“力争2020年基本完成大型灌区续建配套和节水改造任务”的要求，根据灌区尚需投资情况，并结合国家实施的五年计划，以每个五年计划编一个可行性研究。

二、关于项目招标方面

根据《河南省实施〈中华人民共和国招投标办法〉》第十一条规定“单项合同估算价低于前三项规定标准，当项目总投资额（不含征地费、市政配套费与拆迁补偿费）在1000万元人民币以上必须招标”。灌区年度工程建设项目总投资在1000 万元以上很多，但一些材料、设备或者勘察服务的采购，单项合同估算价不超过5万元人民币，并且很多项目根本就找不到3家潜在投标人，进行招投标难度很大。另外灌区工程建设的性质是续建配套，一般时间紧、任务重，对这些项目按既定程序招投标，影响了工期，浪费了人力、物力、财力。

因此对一些重要设备、材料的采购，勘察服务的采购，如果费用小于一定的数额，无论项目总投资多少，建议取消招标程序。

三、关于项目监理方面

工程建设必须严格执行建设监理制，根据《大型灌区节水续建配套项目建设管理办法》，国家投资部分必须全部用于工程建设，对于大型灌区节水续建配套项目年度工程建设地方配套资金不到位的项目，由于监理费用有限，在监理单位不能配备齐全满足工程建设需要监理人员的情况下，为了满足工程建设对监理人员的需要，建议可以允许原灌区管理单位，抽调有丰富经验工程技术人员充实到监理队伍中去，协助监理单位搞好年度工程的建设监理工作。

四、关于项目实施方面

（一）年度投资规模小、总体投资计划不明

全省38处大型灌区规划总投资105.27亿元，到2009年底已进行12年，共批复投资21.883亿元，占规划总投资的20.8%，大部分灌区投资比例都在这个数值上下波动，按照这个速度，完成全部规划都在50年以上，很明显，后面的项目没实施，前面的项目已报废。

灌区项目投资计划逐年下达，在实施中各灌区对项目投资的持续性、总体情况、阶段情况不明。基于上述情况，许多灌区在安排年度工程建设时只好选择一些险工段和卡脖子工程，结果造成了工程零乱、分散，形不成规模，发挥不了工程的整体作用。

建议国家要建立对灌区投入的长效机制，加大对灌区技改的投资力度，按照国家制定的2020年以前完成大型灌区续建配套与节水改造任务的总体战略，每年需要投资在7-8亿元左右。在投资计划下达上，最好一次性下达一个阶段的投资计划，建议还是和国家的五年计划相一致，以便各灌区统一安排项目，分年度实施。

（二）地方匹配资金到位率低

河南省是农业大省,国家级、省级贫困县占28%，大部分市县地方经济相对落后，资金筹措能力低，长期以来节水续建配套项目市县的配套资金落实情况较差，影响和制约全面完成建设任务。

建议国家一方面取消地方匹配资金或适当降低地方匹配资金的比例；另一方面省里要加大地方配套投资政策落实力度，针对承诺配套而又配套较差的地市进行重点督查，建立地方配套资金落实保障机制，确保大型灌区节水续建配套项目的可持续性。

（三）施工环境有待逐步改善

近几年灌区经济发展较快，基础设施建设迅猛发展，地方政府和当地群众通过对基础设施建设的占地赔偿、林木赔偿、拆迁赔偿、地方关系协调等，取得了一定的收益。灌区节水改造项目大都在荒郊野外，线长面广，每个项目都会涉及到多个乡村，都会牵涉到各种各样的人，部分干部和群众，整体观念差，以团体利益和个人利益为中心，没有认识到在渠道上进行节水改造是一项惠农举措，人为设置种种障碍，力求经济上有所收获。

施工中，因各种理由干扰阻挠施工，往往造成工程进度上不去、质量受影响、投资增加，所以建议以后对地方干扰强烈的县、乡，一律取消或减少水利建设项目的审批，此外在项目做设计时，要适当考虑增加地方干扰所需的费用。

五、关于项目交付验收使用方面

灌区的节水改造项目一般分年度实施，投资较小，建设内容较少，并且灌区担负着抗旱灌溉、供水任务，如果坚持按《水利水电建设工程验收规程》执行，竣工验收应在建设项目全部完成，并满足一定运行条件后1 年内进行，灌区应急抗旱急需工程建成后立即发挥效益、城市生活工业用水告急、配套资金不到位没法竣工验收等方方面面的原因，使改造完毕的灌区工程，未经验收就交付使用法避免。

由于灌区节水续建配套项目的建设都依托于原管理单位，针对工程的交付使用，建议在项目单位工程验收结束后，即可交原管理单位使用，并负责看护到工程竣工验收。

六、关于项目的效益发挥方面

近几年国家通过对灌区节水续建配套，取得了很大的社会效益和经济效益，但是因资金有限，对田间工程投资较少，并且这方面工程建设也没有很好的政策引导，使灌区建设初期工程配套比较齐全的田间工程逐渐衰退，个别渠道因老化而丧失功能，正面临消亡的危险。骨干工程与田间工程是一个完整的系统，由于田间工程配套状况较差，使改造齐全的骨干工程无法完全发挥效益，造成国家投资的闲置。

为充分发挥大型灌区节水续建配套项目的效益，建议在增加中央投入的基础上，将大型灌区田间工程节水改造一并列入国家支持的基本建设任务，中央投资比例可适当低于骨干工程改造的投资比例。此外还要建立中央补助性投入与群众投劳投资相结合的有效机制，使田间工程改造与骨干工程改造同步推进，发挥灌排工程整体效益。