杭州市临安区农村饮用水体制机制改革研究
一、农村饮用水体制机制改革重要性
农民饮用水安全事关广大人民群众健康福祉和安居乐业,是维护最广大人民群众的根本利益。为全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，实施“乡村振兴战略”、全面“建成小康社会”，推动农村基础设施提挡升级，提高农村民生保障水平，推进节水供水重大水利工程建设。按照统筹兼顾、规模发展、标准建设、长效运行的原则，努力打破城乡界限实现水资源统一调配，综合采取整合资源、联村并网、配套改造等方式，进一步提高农村供水工程水质达标率、供水保证率和运行管理水平，努力提升用水户用水满意程度，促进农村经济社会全面、协调和可持续发展。
长期以来，省委、省政府高度重视农村饮水安全工作，通过多年持续投入和大规模建设，农村饮水不安全问题已基本解决。但受自然地理条件和当时建设水平限制，农民饮用水标准仍然不高，与城市供水水平存在较大差异，与人民群众对美好生活的向往还不相适应。随着农村经济社会发展，农民供水不平衡不充分的问题日益显现。
为破解农民饮用水发展瓶颈，适应“两个高水平”建设的要求，临安区积极响应省委、省政府的统一部署，加强我区农村饮用水安全工作，破解我区农村饮用水的短板，进一步提高农村供水水平，促进城乡统筹发展，因地制宜的开展村饮用水体制机制改革研究，切实改善我区农村饮用水现状，为建设美丽幸福新临安提供强有力的农村饮水安全保障。
二、临安区农村饮用水现状
临安区位于浙江省西北部，东邻余杭区，南连富阳区和桐庐县，西接安徽省的歙县，北接安吉县，地处浙江省西北部天目山区，市境东西宽100多千米，南北长50多千米，总面积高达3126.8平方千米，地形西北高东南低，差别悬殊，素有“九山半水半分田”之称。辖区有5个街道13个乡镇298个行政村。2016年末全区户籍人口53.15万人，其中农业户籍人口43.94万人。
自2003年开始，我区农村饮用水工程建设主要分三个阶段，第一阶段是2003年至2009年实施的“千万农民饮用水工程”,第二阶段是2010年至2013年实施的“农村饮水安全保障提升改造工程”,第三阶段是2014年至2017年实施的“农村饮水安全提升工程”。通过10余年的建设，我区累计实施完成各类饮用水工程项目300余个，改善农村人口38.99万人，总投资2.1亿元，解决农村饮水不安全人口20余万人，自来水覆盖率达到98%，农村供水状况得到明显改善。产生了显著的经济效益、社会效益和生态效益，得到社会各界的广泛认同。
经过多年建设，虽然取得了一定的成绩，但农村供水区域不平衡及城乡差距仍然存在，除了已实施城镇水厂管网延伸的部分行政村外，其余各行政村现状饮水问题复杂。在人口居住分散，水源缺乏且难以统一的分散供水区域特别在西部山区，家各户喝水基本靠就近接引山溪水或打井水解决，水质完全不处理，只进行简单的过滤沉淀后便直接饮用，存在一定的饮水安全隐患。早期实施的农村饮水集中供水工程由于财政补助标准低等原因，各地因陋就简开展工程建设，首先解决了农村居民“有水喝”的问题。从长远发展角度看，农村供水工程存在规模小、标准低、效益差、管护难、数量多、分布散等诸多问题，主要有一下三方面问题：
1、规模小、标准低、水量水质缺乏保障
农村供水工程建设早期由于缺乏长远规划和充分论证，加之受资金等因素制约，建设了大量分散式单村供水工程，村级基本上采用“看菜吃饭”模式，以补助资金的多少确定建设内容及规模，建设不规范、标准低；水源众多，保护困难；缺乏必要的安全防护、净水消毒设施；管网布置不合理，供水压力措施不足，造成不能正常供水。特别是农业面源污染及森林砍伐带来的优质水源缺失问题尤为突出（突出反映在山核桃产区）。
2、效益差、管护难，工程失管失修普遍
农村饮用水是具有较强的公益性和社会性的民生工程，影响面广，且工程运行成本较高。单村供水工程一般由村集体委托人员进行管理，主要负责收费、维修、消毒等工作。由于规模小，水费收缴率低，维修管护所需经费难以保证，加上管理人员专业知识缺乏，管理水平落后，致使水源保护、设备维修、水质消毒、水质检测、安全防护等长效管理工作难以到位，极大的影响了工程效益发挥和使用寿命。工程失管、失修导致大量工程效益衰减或短期运行后即瘫痪报废。
3、数量多、分布散、政府管理不堪重负
由于小规模的单村供水工程的先天不足和村民自主管理的窘境，使不少地区农村供水工程陷入“建设——荒废——重建”不断重复投资的恶性循环，财政资金难以支撑频繁的低水平重复建设和建后管护重担。此外，有偿用水观念淡薄，部分集镇和农村饮用水还处在“福利水”的传统观念阶段，绝大部分工程未安装水表，实行水费收缴制度的供水点也存在水费偏低、征收不到位的情况，导致工程运行、维护经费困难。
2018年，临安区启动了第四阶段的农村饮用水达标提标行动，实施《杭州市临安区农村饮用水提质达标三年规划（2018—2020）》。经过2018年试点建设，顺利完成了联村供水工程5处，单点管网扩网3处，单村单点集中供水工程12处，总受益人口3.80万人，累计完成投资1个亿，为后续的建设打下丰富的经验基础。
三、临安区农村饮用水体制机制改革策略
1、构建一张“蓝图”
坚持规划引领，全面调查摸底。为了保证规划的准确性和可操作性，对临安辖区内的298个行政饮用水现状开展全面调查，深入查找薄弱环节和制约因素，调查主要内容涉及行政村基础信息、供水类型、供水水源、取水工程、水厂工程、制水工艺、管网工程、水费收缴、运维管理和供水规模等，经广泛征求意见的上后，于2018年6月形成《临安区农村饮用水现状调查报告》。根据现状调查数据，2018年6月编制完成了《杭州临安区农村饮用水提质达标三年规划（2018-2020年》，该规划已于2018年10月18日经区政府第24次常务会议审议通过并发布实施。 规划原则，按照“能扩则扩、能联则联、单村单点补充”的原则，打破乡镇、村行政区划界限，重点发展规模化集中式供水工程，切实提高农村饮用水的供水保证率和水质达标率，形成“大水源、大水厂、大管网”的供水新格局。规划目标，通过规模化建设和标准化改造等工程措施，到2020年，新增农村饮用水提质达标人口28.4万人，城镇管网和联村供水农户受益率达到全区农业户籍人口的76%，自来水普及率达到100%，水质达标率达到90%，集中供水率达到99%，供水保证率达到95%，估算投资20亿元。规划任务，规划新建联片管网扩网供水工程14处，新增受益人口12.2094万人；新建单点管网扩网供水工程8处，受益人口0.711万人，规划新建联村供水工程13处，新增受益人口9.3151万人，规划新建和改建单村单点集中供水工程67处，新增受益人口6.2万人。规划投资，估算总投资20亿元，其中城镇水厂及主管网建设投资10.3亿元，规划达标提标三类供水工程建设投资9.7亿元。
2、组建领导小组
为了切实加强我区农村饮用水达标提标建设，巩固和提升农村饮用水安全，改善农村居民生活生产条件，2018年10月，临安区政府成立了以区长为组长，常务副区长和分管副区长为副主长，区府办和各相关部门主要负责人为成员的“临安区农村饮用水提质达标建设领导小组”（临政办函〔2018〕59号）。为更好服务于农村饮水管理工作，2017年8月，根据临安市机构编制委员会文件《关于调整市水利水电局部分下属事业机构设置的批复》（临编[2017]28号），我局设立了临安市农村饮用水服务中心专管机构，配备专职人员4人。主要职责为贯彻落实上级有关农村饮用水安全的方针政策，参与制定全区农村饮用水工程建设、管理有关技术标准和规程规范并指导实施，指导农村饮用水工程建设和长效管理。
3、出台“3+3”政策体系
为了进一步规范农村饮用水的建设和管理，按照“先建机制，后建工程”的原则，结合我区农村饮用水工作特点，研究出台了“3+3”（即三个管理办法，三个实施细则）政策体系，三个办法即，《杭州市临安区农村饮用水提质达标工程建设项目管理办法》、《杭州市临安区农村饮用水水费收取管理办法》、《杭州市临安区农村饮用水工程运行维护管理办法》、三个细则《杭州市临安区城镇管网扩网工程建设管理实施细则》、《杭州市临安区联村供水工程建设管理实施细则》、《杭州市临安区单村单点供水工程建设管理实施细则》，对项目申报、项目审批、项目实施、质量监督、工程验收、运行维护、保障措施等进行了明确，并对主体、法人、招标、职能、产权、人员、维护、水费收缴等各个涉及的环节进行分解细化。全面提高工程建设与运行维护管理水平，确保工程发挥实效。
4、实施三种模式
新一轮达标提标行动，根据临安区地理特征，因地制宜，紧急围绕“能扩则扩，能联则联，单村单点补充”的原则，主要通过三种模式来实现。第一类管网扩网工程，联片管网扩网，利用现有浙江国兴投资集团有限公司（以下简称国兴公司）下属的5座城镇水厂供水能力或新建（扩容）城镇自来水厂（太湖源自来水厂、锦北自来水厂、高虹自来水厂、於潜自来水厂、龙岗自来水厂（新建），与区域供水整合衔接，最大限度向农村进行管网扩网；单点管网扩网，指由城镇自来水厂作为供水水源，单村或单点实施的管网扩网项目。第二类联村供水工程，利用以已建的水库（山塘）为供水水源，综合考虑水资源条件、人口密度、经营效益等因素，合理确定供水范围，打破地域界限，新建跨镇村的规模化供水工程，（规模要求是：供水范围涉及两个以上行政村或供水人口5000人以上的项目）。第三类单村单点供水工程。单村供水工程，对地处偏远、人居分散、水源条件有限的行政村或自然村，建设单村单点集中供水工程，因地制宜推进标准化提升改造，主要包括完善制水工艺、改造供水管网、增设安防设施、美化厂区环境等。通过深入推进农饮水工程建设，全面提升农村供水保证率和水质达标率，建立“大水源、大水厂、大管网”的供水新格局。
5、依托国有平台
夯实资金基础，探索建立了资金统筹、项目统建、建后统管“三统一”模式。联片管网扩网供水工程由国兴公司和杭州市临安区水利水电开发有限公司（以下简称区水投水司）分别实施，其中规划分界点前端的水厂建设和主管网铺设由国兴公司负责，规划分界点后端的泵站、干管、支管和入户管网、水表等由水投水司负责，工程建成后根据规划分界点前端和后端产权分别归国兴公司和区水投公司所有；单点管网扩网供水工程，由项目所在地镇街负责实施，项目前期、设计、审批及项目实施等按杭临水司城镇供水工程相关规定执行，工程建成后产权归国兴公司所有；联村供水工程由区水投公司负责实施，工程建成后产权归区水投公司所有；单村单点供水工程，由项目所在地镇街负责实施，工程建成后产权归村集体所有。
6、推行四大政策
为了进一步减轻基层资金筹措压力，《规划》范围内的工程建设资金通过加大区本级财政资金投入、争取上级补助资金，整合国有公司资金、吸引社会资金等方式筹集。联片管网扩网工程，工程规划分界点前端的水厂建设及城区主干管新建、改建所需资金由国兴公司负责全额筹资建设，规划分界点后端工程由水投水司负责全额筹资建设；单点管网扩网供水工程，建筑工程部分投资（以结算审计价为准）由区财政、区国兴公司各承担50%，开户费原则上由农户自行承担，也可由镇村适当补助，土地征用（租用）、青苗兑现等政策处理费用由镇村承担，需增压供水所产生的电费由镇村承担；联村供水工程，联村供水工程由水投水司负责全额筹资建设；单村单点集中供水工程，按建筑工程部分结算审计价的80%予以补助，设计费、监理费全额补助，管材、水表、一体化进水设备和消毒设备由政府统一采购供应，不足部分投资由镇村自行承担。土地征用（租用）、青苗兑现等政策处理费用及村级监管人员误工补贴等费用由镇、村负责。
7、落实县级统管
农村饮用水供水工程“三分建，七分管”，为了彻底改变“建设—荒废—重建”的不良循环，按照农村饮用水工程县级统管原则，我区积极探索运营模式，全面破解农村饮用水工程“建后管护难”，保障农村居民饮水需求。根据领导小组研究出台的“3+3”政策体系，明确规定区水投公司为全区农村饮用水工程的统管单位，2018年12月，该公司组建了全资子公司—杭州市临安区农村水务资产经营有限公司，全面负责农村饮用水工程的运行维护管理工作。公司下设设综合部、应急调度部、工程材料部、综合运营部。为保障全区农村饮用水工程后期运行维护管理工作正常开展，明确运行维护费用由区财政每年给予贴补，具体贴补标准为：按工程受益人口（即项目区覆盖范围内农村户籍人口）150元/人/年。
针对目前全区饮用水工程点多分散的特点，为充分发挥村民自治制度的优势、增加村集体经济固定收益，助推“消薄”工作，提出了“公司统一管理＋村经济股份合作社分散维护”的运营模式，即水务公司负责对水厂（供水站）实行统一调度管理，具体负责财务管理、应急抢修、设施设备及管网的定期维护（大修）、水费收缴、材料采购（配送）等；水厂（供水站）日常管理有偿委托当地村经济股份合作社，村经济合作社招聘专职供水站值勤人员，经培训后，负责制水站日常管理。2019年初，对2018年新建的太湖源夏村、龙门寺、梅家坞、金猫坞四个供水站和太阳镇牌坊坞供水站实行改革试点，成效明显。
8、执行水费收缴
长期以来，我区农村居民饮用水除城镇自来水厂供水的完全收缴水费，部分行政村收缴偏低水水价外，其余集镇和农村饮用水基本不收费，有偿用水、节约用水观念淡薄，导致水资源浪费，供水不足，运维困难，效益低下等问题的产生。为了加强和规范农村饮用水水费收取和使用管理，按照“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则，我区制定出台的《杭州市临安区农村饮用水水费收取管理办法》，建立水费收缴制度，明确规定农村供水工程实行有偿供水、计量收费。至2018年三年达标提标行动以来，我区全面推行“一户一表”制，对规划内所有工程安装预收费水表，实行登记造册，计量收费，并逐步推向全区，打破传统收费方式，由原先的“先用水、后交费”变为“先缴费、后用水”。并按照“同城、同质、同网、同价”原则，分别制定管网扩网供水、联村供水和单村单点集中供水三类价格，并减免污水处理费和水资源费，水价标准已于2019年9月区获发展和改革局批复（临发改〔2019〕109号）。水费的足额及时收取，是满足工程运行维护、保障工程长期持续运行的物质基础，主要目的是转变用水观，树立节水意识。
五、结束语
农村生活饮用水安全问题，是确保农村居民身体健康、发展农村经济快速发展的一项重要措施，也是缩小城乡经济差距、全面实施乡村振兴战略的一项最基础性的工作。解决好农村饮用水安全问题既是构建社会主义和谐社会，实现全面建成小康社会宏伟目标的重要保障，更是当代的民心工程。临安区作为杭州重要区划之一，在饮用水体制发展探索方面予以高度重视，并结合地区特点就机制改革路径进行深入研究，真正实现了饮用水机制的更好发展。相信通过临安区农村饮用水机制改革的探索，能够为农村饮用水的发展奠定基础，能够实现农村饮用水质量的全面提高。