陕西省创新饮水安全工程运行管理体制机制调查

――民生工程如何长久润民生

趁着早饭还没做熟的间隙，刚刚从地里回家的陕西省彬县上郭村村民郑宏涛来到小章镇农村供水工程收费大厅交水费。家里6口人，这个月用了6吨水，每吨3.3元，一共交了19.8元。正是这每吨3.3元的水价，让郑宏涛家自来水用得很踏实：供水工程水源选择合理，水质没问题；水价中包括了工程运行电费，24小时供水没问题；管理人员工资，上门维修没问题；大修基金，换个水泵没问题。这钱算得明白、交得情愿。

规范管理、及时维修以及用水方便，使得陕西广大农村群众都像郑宏涛一样，自觉自愿交水费；而水费的计收到位又为供水工程正常运行提供了经费支撑。由此形成的工程良性运行局面让陕西省农村许多地方的群众与城里人一样，享受到良好的供水服务。

历史教训：管理缺位致使已解困群众又无水可用

陕西省水资源较为紧缺，农村饮水问题更为突出，“宁给一个馍，不舍一碗水”，是许多地方严重缺乏饮用水的真实写照。长期以来，广大干部群众为解决饮水困难进行了不懈努力，从上世纪80年代开始，陕西各级政府通过各种渠道筹集资金，解决农民群众饮水困难。2005年，国家开始实施饮水安全工程，陕西各级党委、政府把解决农村饮水安全问题作为关注民生、解决民忧、谋求民利的一号民生工程来抓，加快了解决1306万人饮水不安全问题的步伐。截至目前，累计争取中央预算内资金18.96亿元，省级财政投入12.7亿元，加上地方筹措的9.3亿元，共投入资金41亿元，建设1.4万多处工程，解决了900万人的饮水不安全问题，全省农村饮水安全和基本安全的人数由2005年年底的1470万人增加到目前的2370万人，占全省农村总人口的85％。农村自来水普及率也由2005年的34％提高到57%，农村饮水条件和农民卫生健康状况进一步改善。

随着饮水安全工程陆续投入使用，一些影响工程发挥效益的问题逐渐暴露出来：早在上世纪80年代作为“甘露工程”项目修建的一些饮水工程由于建设标准低，供水系统不完善的缺陷导致无法正常运行，曾经解决了吃水困难的群众又回到了吃水没保障的境况。

彬县车家庄乡供水工程是1989年实施的改水项目，受益群众有1万多人。因为设备坏了没钱维修，导致无法正常供水。群众吃不上水自然不愿意交水费。水费收不上来供水管理站也就没有经费来源，管理人员工资和基本的办公经费都不能保障，供水站最终因维持不下去而倒闭。直到2007年政府再次投入后，车家庄乡才恢复了供水。

西安市临潼区铁炉乡岩张村李尧组建设的饮水工程原本由个人承包经营，水泵在过了保修期之后被烧坏了，更换新泵约需1万元钱。经营人员以没有赚钱为由不肯出钱更换水泵，严重影响群众用水。在停水三四天后，群众找村里，村里找乡里，乡里又找到区水利局，最终由经营者、村里、乡里、局里各出了一些钱才把水泵更换了。

这两个案例都是因为供水设备坏了无钱维修而影响了群众用水。这笔钱本该包含在水价中，但考虑到群众的承受能力低却没有提取。

咸阳市水利局主管农村饮水的领导对此说出了自己的看法：“这种方式实际上是政府在解决群众饮水安全方面承担了无限责任。”

政府承担无限责任的不仅是在设备维修方面。产权不明晰、责任主体不明确也给工程运行带来了很大的麻烦。富平县郭桥村供水工程管道破裂没有及时发现，不仅影响供水，而且把一处民房给淹了，造成了很大的经济损失。关于赔偿问题，水利局与村上掰扯不清：水利局认为工程归村上使用，应该由村里赔偿；而村里认为工程是由水利局建的，应该由水利局赔偿。无奈之下，被淹的户主只好通过诉讼来解决。官司从县里打到市里，结果富平县水利局败诉，赔付了8万多元钱。

实际上，工程建设只是饮水安全的阶段性目标，而保障工程正常运行发挥效益则是一项长期任务。随着工程建设的投入使用，运行管理成为广大农民群众饮水是否安全的关键所在。

从2003年开始，陕西省各地探索饮水安全工程良性运行的路子，并着手制定规范城乡供水用水行为的法规，以解决过去供水工程运行中的种种问题。经过大量深入细致的调研，并反复酝酿，多次修改，2008年10月1日，《陕西省城乡供水用水条例》由陕西省人民代表大会常务委员会正式颁布施行，将乡村供水纳入法治范围，这在全国尚属首例。

体制创新明确责任主体，专管群管结合，用户全程参与

陕西饮水安全工程能否长久安全，最主要的是落实责任主体，明确责权利关系，工程有人管，出了问题也知道找谁。

《陕西省村镇供水工程运营管理（暂行）办法》规定，村镇供水工程应建立健全管理机构，制定管理办法，落实管理人员，明确管理责任。以国家投资为主建设的乡镇、跨乡镇或跨村的集中供水工程，由县水行政主管部门管理，并负责组建供水单位，实行企业化管理；单村供水工程由受益户民主协商自行管理，或委托县供水单位管理。

依据这些规定，陕西各地对饮水安全工程管理模式进行了有益探索，归纳起来主要有三种：专管模式、专管与群管相结合的模式、群管模式。而对于分散式供水工程，实行农户自建、自有、自管、自用体制。

第一种模式是专管模式，即对集中供水工程从源头到龙头采取设置专门机构进行专业化管理。以彬县为例：彬县饮水安全工程全部划归县水利局管辖的农村供水管理总站，由其对15个乡镇供水管理站82个水厂的经营运作和供水工作实行统一管理，并对乡镇供水管理站和水厂提供技术指导和业务培训。

彬县的专管模式是在汲取过去教训的基础上逐步形成的。据彬县水利局负责人介绍，彬县最早的供水工程由村上管理，一般是由村主任或村主任的亲属负责，因为缺乏有效的监督制约机制，管水行为最后就变成了一种权力行为，群众用水不方便，设备坏了没钱修，打好的机井很快就崩塌了。这之后，彬县汲取教训，把管理权限收归乡镇，由乡镇统一管理。最终的结果是，乡里有利益就干，没有利益的就不干，设备坏了需要花钱的事儿都推给县水利局。这种管理体制也行不通。最终选择了现在的专管模式，组建专门的机构进行专业化的统一管理，从规划、设计、建设到供水、收费、维修，提供全方位的服务，责权利明确。从目前实施的情况看，24小时可以随时用水，收费规范，维修及时，群众比较满意。

第二种模式是专管和群管相结合模式，即对集中供水工程主管道及总表以上的工程由专业机构管理，入村入户的管道由供水协会或群众组织管理，产权和管理责任也以此划分。富平县由典供水工程采取的就是这种管理模式。据富平县水务局工程师康?介绍，由典供水工程受益范围有13个村，对应成立了13个供水协会，已正式批准注册的有2家。每个村总表以上的工程归由典供水站管理，总表以下的工程归供水协会管理。供水协会由村里群众自发组织，是独立的法人机构，按照村民制定的章程明确管理职责和权限，具体负责入村部分的供水管理、水费收取和简单的管道维修。相对于专管模式一竿子插到底的做法，这种分级管理模式的好处在于群众既可以享受到专业化的规范服务，管理成本较低，而且协会提供的服务和简单维修也更便捷。

第三种模式是群管模式，即对于单村供水工程或分散的供水工程采取村民组织管理的形式。凤翔县八旗屯村供水工程由村民代表选举产生农村供水协会，承担管理运行工作，管理职责、水价、维修等都需经过群众协商。相比之下，淳化县由承包人与农民供水协会共同承担的单村供水工程的管理职责更加规范。这种方式是由县水利局、工程所在乡政府、村委会三方共同招聘承包人管理供水工程，明确责权利，同时组建受益村群众代表组成的农村供水协会，全程参与工程管理。农村供水协会一般设会长1名、秘书长1名，会员一般不少于3人。协会承担组织水价的确定，运行过程、水费计收、经营核算等方面的监督，以及与群众的沟通和协调。这种模式的特点就是群众说了算，由全体受益户共同维护自身利益。

记者采访时了解到，饮水安全工程分布广，数量多，产权关系复杂，有国家投资、社会投资、群众集资等多种形式，有的规模很小，单靠哪一种方式都很难管得好。陕西各地因地制宜采取不同的管理模式，其出发点是保证国家的投资充分发挥效益，让群众长久享受良好的供水服务。从这个意义上来说，陕西饮水安全工程管理体制的探索，已经得到了广大群众的认可：供水工程设备完好，运转正常，受益地区群众用水无忧，生活条件有很大改善，龙头坏了打个电话就有人上门维修，再也没有出现过去那种水价胡乱涨的现象。

机制创新规范管护行为，合理确定水价，谋求良性发展

管理体制的确立明确了饮水安全工程运行的责权利，而工程的规范运行则要靠机制来约束。无论是集中供水工程还是分散供水工程，陕西省均实行特许经营制度，从业人员大多经过专业培训；无论是专业管理还是群众组织管理，均制定了详细的、切实可行的农村饮水安全工程运行管理制度和监督机制，从供水、收费到维修，每一个岗位都明确了相应的责权利，供水工程运行管理有章可循，管理人员收入与工程运行业绩挂钩。规范的运行以及高水平的服务让广大农村群众像城里人一样享受到优良的供水待遇。

陕西省农村供水运营管理机制中最值得关注的是水价形成机制，这也是工程良性运行的关键所在。

农村供水与城市供水不同，城市供水水价可以按照市场机制来制定，而农村供水水价则不行，一方面是当地群众的收入较低，承受能力有限。另一方面是农村供水规模小，难以形成规模效应，运行成本大大高于城市供水。此外，农村供水管网长、用户分散、水源多样、管网漏失率大等特点，也是供水成本较高的重要原因。彬县2004年曾经对11个乡镇供水成本进行了一次调查，每吨水成本最低3.59元，最高8.70元，平均为5.24元。

农村供水成本高使得水价成为一个两难的选择：水价高了群众承受不起，有可能放弃安全的饮水而回到以前的状态，难以实现国家建设饮水安全工程的目的；水价低了，工程运行的经费难以保障，有可能影响工程效益的发挥，而且这一点已经被过去的教训所验证。在这两难的选择中，大修基金在过去基本没有或者很少，折旧费就更没有办法提取。

针对这种情况，各地从实际出发，积极探索，在群众承受的可能与工程运行的需要之间寻找平衡点，依据水源和运行成本的差异分别制定不同的水价。山阳县伍组园村的水源是山泉水，不需要进行水质处理，而且是自流供水，水价自然就比较低。而彬县有的水源是机井，或其他地表水，需要进行水质处理，抽水耗电的费用也很高，水价自然定得比较高。目前，陕西农村供水价格基本上是按照补偿成本、合理收益、公平负担的原则制定，一般每吨水在1.5~3.5元之间。

而工程折旧费和大修理费也成为饮水安全的强制性要求。《陕西省村镇供水工程运营管理（暂行）办法》明确规定提取工程折旧费和大修理费，并建立专账，用于工程的大修、设备更新、改建和扩大再生产。根据这一要求，各地进行了积极的探索。2004年建成的岐山县妙敬供水工程，折旧和大修两项基金每吨共提取0.38元，水厂将每年积累的折旧和大修费存入专户，除设备维修及改造外，不挪作他用，每年可积累1.6万元。工程日常维护和大修得到保障，基本做到了持续运行。

尽管水价差异较大，而且比20多年前实施的饮水项目成本高一些，但供水单位坚持水量、水价、收费三公开，并接受主管部门及用户的监督，而且服务水平整体提升，供水保障率提高，饮水工程让广大群众用着称心、放心。

责任共担期待工程完好、长久安全，政府省心，群众放心

体制和机制创新，使得陕西广大农村群众喝上了安全水，但由于是民生工程，在很大程度上不能完全按照市场的法则运行，长久安全仍存在诸多隐忧。这其中最让当地干部群众担心的是，工程使用若干年后，依靠工程自身的积累，能否承担设备更新的重任？工程报废后能否重建？仅从目前的情况看，答案是不乐观的。因为维修基金和折旧费提取的比例低，积累增长速度慢，一旦需要更新泵站，上万元的资金对许多供水工程还是难以承受。目前，各地正在探索解决设备维修更新资金不足的路子。

彬县在每吨水费中提取0.2元钱作为大修基金，由县农村供水管理总站专户储存，工程维修更新出现的资金缺口由管理总站调剂使用，未来的大修基金则归还给被调剂的工程。这种方式类似于互助形式，既保证了所有工程正常运行，又保证了维修基金谁提取、谁所有、谁使用。

记者了解到，对于工程设备的更新或者重建资金，许多地方的干部群众仍寄希望于由财政承担。但这个美好的愿望能否如愿以偿？陕西是西部经济欠发达地区，财政并不宽裕，建设资金紧缺是从中央到地方长期面临的问题。公共财政优先安排建设饮水安全工程，体现了党和政府把民生摆在重要位置。但饮水安全由政府承担无限责任既不符合国情，财政也无法承受。

对于这个问题，长期从事饮水工程管理体制和运行机制研究的陕西省水利厅供水处负责同志提出了自己的思考并积极向有关部门建议：不少地方群众仍处于较为贫困的状态，维修基金完全由群众承担难以实现。作为一种激励机制，如果财政能够提供相应配套资金，既能够调动供水工程提取维修基金的积极性，又能提高工程正常运行的保证率。也就是说，工程维修资金由受益群众和政府共同承担。

值得欣慰的是，在一些地方由受益群众和政府共同承担维修资金的思路已经付诸实践。11月底，西安市临潼区重新修订的饮水安全工程维修基金管理办法已经区发改委、财政局审定，待区政府常务会议批准后即可实施。基本模式为：实行收支两条线，将基金账户设在区财政局收费所，由财政局负责管理，水务局负责申请基金报告的业务审核。

只有工程的维修和更新无忧，广大农村地区才能实现长久的饮水安全，这正是当前陕西水利部门积极探索的，也是各级政府和广大群众所期盼的。