探讨PPP在农业高效节水灌溉项目建设中的应用_以德州市陵城区为例_许春芳

0 引 言

我国是一个缺水的国家，海河流域水资源尤为紧缺，人均水资源量不足全国人均的 1/10。为了缓解该区水资源紧张的局面，前人针对农业、生活和工业三大用水项做了大量节水提效方面的研究工作，并取得了众多成果[1-3]。其中农业用水量在所有用水项中占比最高为 59.2%[4]，节水潜力最大。农业用水流经的环节包括水源取水、输水、配水和田间用水，可以采取的节水措施可分为工程节水、农艺节水和管理节水。其中工程节水措施是建设高效节水灌溉农田的基础。然而，水利工程建设的投资巨大，单纯靠政府投入，建设的规模和进度必然难以满足地区经济社会发展的迫切需求。为此，汪洋副总理提出“先建机制， 再建工程”的水利改革思路，以提高农业综合生产能力为目标，以水资源高效利用为核心，明晰工程产权， 探索和创新引入社会资本的工程建管模式，拓宽水利工程投融资渠道，调动社会资本投资的积极性。PPP

收稿日期：2020-03-12

作者简介：许春芳（1967-），女，山东德州人。高级工程师，研究方向为水利工程建设管理。E-mail: xcf8587@126.com

（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。据统计，目前我国已经入库的PPP 项目共计 9 388 个，总投资 14 万亿元[5]。其中关于 PPP 模式在农业高效节水灌溉项目建设中应用的报道较少。李香云[6]总结了 6 个农田水利PPP 项目的主要模式与特点，并提出了 6 点建议。彭莉莉等[7] 以怀柔区农业高效节水工程建设项目为例，对政府购买服务和PPP 这 2 种模式的实施方案进行对比分析， 认为考虑到地方财政支付能力，建设规模较小的高效节水工程项目更适宜采用政府购买服务模式。然而在很多地方财政收入不富裕的地区，发展建设规模较小的高效节水灌溉PPP 项目更具有可行性，目前关于这方面的实施案例报道鲜见。为此，以德州市陵城区已经建成的农业高效节水灌溉PPP 项目为例，重点探索引入社会资本参与农田水利工程建设和运行管理的方法，解决“能够进来，愿意进来，长期运行”的有效途径，实现群众、社会资本方和政府多方共赢的良好局面，探索形成可复制、可推广的农田高效节水灌

灌溉排水学报 http://www.ggpsxb.com

溉建设和运行管理新模式，为进一步增加高效节水灌溉农田面积奠定基础。

1 研究区概况

德州市陵城区位于鲁西北黄泛平原，东经116°27′—116°57′，北纬 37°13′—37°36′之间，平均海拔 18.5 m，总面积 1 213 km2。属于温带大陆季风

气候，四季分明，多年平均气温 12.7 ℃，降水量 562.8

mm，蒸发量 2 076.4 mm，年日照时间 2 647.2 h。多

年平均地表水资源总量为 16 528.72 万 m³，浅层地下

水资源量为 24 170.83 万 m³。客水资源主要是引黄，

年平均黄河灌水分配量 9 223 万 m³，另南水北调引入

长江水 1 174 万 m³，总量 10 397 万 m³。全区人均水资源占有量 213 m³，仅为全国人均的 9%，水资源极度短缺，发展高效节水灌溉农业已是当务之急。

陵城区地处潘庄灌区和李家岸灌区下游，耕地面积 7.8 万 hm2，其中水浇地占 72%。自 2010 年实施小农水工程以来，累计建设高效节水灌溉农田 4.6 万hm2。未实施高效节水灌溉农田主要采用沟渠取水、小白龙输水的灌溉方式，存在以下问题：①水利建设资金不足，水利设施不完善，工程覆盖率低；②农业灌溉设施标准低，灌溉用水粗放，水分利用效率低；

③灌溉工程运行管护机制缺乏，资金短缺，管理跟不上，灌溉工程完好率低，效益发挥不理想。

2 高效节水灌溉 PPP 项目建设目标、原则与任务

2.1 项目建设目标

以“拓宽投融资渠道，创新建管机制，实现节约用水，确保粮食安全”为总体目标，做好初始水权分配、完善水权购买形成机制、建立节水奖励机制、明确财政投资工程管理主体、吸引社会资本参与田间节水灌溉设施建设和管理，提高灌溉保证率，提高劳动生产率，改善农业生产条件，带动项目区农业产业结构调整和转型升级。

2.2 基本原则

①顶层设计，系统推进。坚持节水优先，紧紧围绕市场在资源配置中起决定 作用和更好发挥政府监管作用，按照“谁投资、谁受益、谁管理”的原则， 拓宽项目资金渠道，吸纳社会资本参与建设管理。

②先建机制，后建工程。把机制建设摆在优先位置，加快建立健全水权分配、合理水权购买机制、工程投入机制、建设管理机制和管护机制。

③先易后难，先简后繁。适当分割改革内容，各个击破，便于操作，易出成效。

④政府主导，风险共担。政府与社会资本方建立共担风险机制。

150

2.3 项目建设任务

项目区位于陵城区徽王镇，要求结合生态理念， 沟、渠、田、桥涵闸综合治理，新建泵站 2 座，中心

支轴式喷灌机喷灌 0.6 hm2，卷管绞盘式喷灌机喷灌

2.85 hm2。铺设管道 7.2 km，配套变压器 2 台，架设高压电缆 3.5 km，新建涵闸 1 座，开挖疏浚沟渠 2.3 km，新建信息中心 1 处。

3 高效节水灌溉 PPP 项目建设的可行性与效益分析

3.1 可行性分析

①政府重视。项目建设符合国家政策和现代农业发展需求，区政府非常重视，为项目建设提供了先决条件。

②基础扎实，技术力量雄厚。陵城区基层水利服务组织较为健全，具有施工、管理和服务能力，能够满足项目建设需求。

③社会资本方参与积极性高。本项目的社会资本方由农场与灌溉设备供应商按照 1∶1 的投资比例构成，二者具备切实的合作及利益共赢点，因此参与积极性很高。

3.2 效益分析

①经济效益分析

项目区建成后可改善灌溉面积 3.45 hm2，年新增节水能力 14.65 万m³，年新增粮食生产能力 27.6 万 kg。

②生态及环境效益分析

相比于大水漫灌，高效节水灌溉可大幅降低土壤养分损失，减少退水对周边和下游环境的面源污染， 促进经济和生态环境可持续发展。

③社会效益分析

实施节水灌溉工程将促进农业种植结构优化调整和产业化升级，社会效益显著。社会资本投资方、农场和政府多方受益。

总之，工程实施后有利于合理配置当地水资源、缓解当地紧张的水资源供需矛盾，促进当地的经济和生态环境协调可持续发展。

4 项目投资回报议定及工程运行管护机制

4.1 项目投资回报议定

在确定整个项目区建设内容，拟定灌溉方案之后，确定各方投资内容和占比，工程部分由省以上财政投资，田间节水灌溉设备投资由社会资本方负担， 政府与社会资本方按 67∶33 投资比例合作，总投资

553.65 万元。对于社会资本方共同出资的灌溉设施， 由农场考察优质社会资本，采取竞争性谈判，然后协商确定合作方案。项目完成后，工程运行第 1 年

许春芳 等：探讨 PPP 在农业高效节水灌溉项目建设中的应用——以德州市陵城区为例

农场偿还设备供应商 50%的投资额，剩余部分由农场按 6 a 分期返还。

4.2 工程运行管护机制

成立德州市陵城区农田水利项目县建设管理局， 在建设过程中独立承担项目建设管理工作。按照“谁使用、谁管护”原则，产权所有者与工程使用者签署

《小型农田水利工程管护协议书》，明确各方职责及其权利义务等。对于政府投资部分，推行“四制管理”。项目建成后财政投资工程产权移交给德州市陵城区鑫源灌溉公司。田间管灌设施待农场偿还社会资本方投资后，归农场所有。农场与鑫源灌溉公司协商签订协议，国有资产产权部分不转移，农场负责使用、管理和维护，由区水利局向农场颁发工程使用证。

5 政府扶持政策及激励约束机制

5.1 政府对农场的监管及产量评估机制

鑫源灌溉公司督促农场依法购买水权，监督农场及时支付社会资本方的投资分红，确保社会资本方的合法权益。审计、物价、工商部门定期对其检查指导， 保证其水权收缴合理合法、使用公开透明。在项目区设立产量评估点，由区农业部门安排技术人员按规定的测产方法测产。

5.2 工程维护费补贴机制

根据农场对工程的使用、管护情况，政府给予相应的工程维护补贴，最高限额 667 元/（hm2·a）。工程完好率达到 100%，给予 667 元/（hm2·a）的补贴，

农场退出：农场不得无故退出农业灌溉投资。如遇不可抗力退出，须经当地政府同意；农场主更换后， 使用权移交新农场主，农场投资部分产权归新农场主，新农场主有义务偿还剩余社会资本资金。

6 保障机制

6.1 组织保障

区政府成立了由区长任组长，区水利、发改、财政、国土、规划、供电等部门主要领导为成员的改革领导小组，负责指导试点项目组织建设及水权改革的日常工作，实行部门分工，建立目标责任制。

6.2 技术保障

陵城区成立由水利、农业、气象、农机等部门技术人员组成的技术指导组，对项目区的灌溉、耕作管理给予指导和培训。

6.3 政策保障

区政府出台包括《德州市陵城区引入社会资本建设和管理农田高效节水灌溉试点项目节水灌溉补贴与奖励办法》、《德州市陵城区引入社会资本建设和管理农田高效节水灌溉试点项目进入和退出机制》、

《关于进一步建立健全农田水利建设新机制的意见》、《关于小型农田水利工程产权移交的实施意见》等文件，为项目顺利实施提供政策支撑。

6.4 资金保障

社会资本方需缴纳设备资金的 20%作为履约保证金，喷灌设备到位且通过验收后，1 个月内将履约

工程完好率每降低 10%，补贴减少 333.5 元（/

5.3 水权分配及节约用水奖励机制

hm2·a）。

保证金退还给社会资本方。

6.5 监测评估

科学核定水权价格，实行差异化、加价购买水权， 实行定额管理，超定额累进加价制度。通过建立合理的水权购买机制。实行用水总量控制和定额管理，确认项目区农业灌溉用水指标和用水总量控制指标，政府设立节水奖励基金，对农场进行考核奖补。

5.4 进入和退出

1） 社会资本方进入

社会资本方通过竞争性谈判渠道进入后，与农场签订合同。农场与政府签订协议，不得改变种植作物结构， 如若改变农作物种植结构，需要向政府提出申请。

2） 社会资本方及农场退出

社会资本方退出：社会资本方在合同期内不能无故退出投资。投资完成 3 a 后，允许其股权转让和买卖，农场有优先购买权。若社会资本方无力继续实施该项目时，可申请退出，报政府协商解决。合同到期后，如社会资本方没有新的投入情况，使用权归农场所有。如遇恶意退出或未经政府批准擅自退出，视为股权自动放弃，农场保留依法追究责任的权利。

为保证工程长期有效运行，对项目实施前、实施中及运行期有关数据、关键指标进行全程监测及评价，包括工程效益发挥及预期指标的落实、节水指标、增产指标、社会资本实际收益、相关激励政策执行等方面，为项目的可复制、可推广、可持续提供技术资料和评价依据。

7 存在的问题与建议

农业项目普遍具有投入大、生产周期长、抗风险能力弱、回报率低的特点，对社会资本的吸引力不高。本项目中社会资本方由农场和灌溉设备供应商构成， 农场有开展节水灌溉改造升级的强烈需求，在合作中以土地使用权作为资本保障，通过收获物销售所得获利和偿还供应商的投资。供应商提供灌溉设备，既销售了自己的产品，又可以实现资本投资，获得双重收益。因此，通过恰当地组建社会资本方，在政府的主导下促成了本项目的实施。从运行效果看，确实达成了节水、省工的目标，但是种植大田作物的经济收益

灌溉排水学报 http://www.ggpsxb.com

并不理想，地租、种子、化肥和耕种等成本支出较高， 而粮食价格不高，无灾害年份，略有盈余；遇自然灾害，亏本。鉴于此，针对高效节水灌溉 PPP 项目总结提出以下 3 方面改进建议：

1） 提高项目规划水平。保证较为合理的经济收益是吸引和留住社会资本投入的前提，因此确保较高的项目规划水平，设计合理的、能够在中短期获得较好收益的种植方案，确保能够按照合同约定偿还社会资本方的投资。

2） 完善水权制度改革。加快推进水价改革，并建立水权制度，培育和规范水权交易市场，鼓励社会资本通过参与高效节水灌溉工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权，并通过节水措施获得节水奖励；鼓励开展用水户间的水权交易，使社会资本方从水权的转让获得更多的受益，从而提高社会资本参与高效节水灌溉工程建设的积极性。

3） 提供优惠政策保障。通过地方财政给予适当税收优惠或财政补贴以吸引社会资本的进入。给予收益较差的项目一定的财政补贴或税收减免，以保证社会资本能够获得较为合理的收益水平，从而留住甚至刺激社会资本的进一步参与。

8 结 论

在当地政府的主导下，通过组合农场和灌溉设备

供应商作为社会资本方，较容易促成建设规模较小的高效节水灌溉 PPP 项目，解决了“能够进来，愿意进来，长期运行”的问题。然而，在种植大田作物的情况下，经济收益明显低于预期，不利于留住社会资本， 更别说刺激社会资本的进一步参与。因此为了兑现 PPP 项目在参与农业高效节水灌溉项目建设中的应用潜力，在完善运行管护机制、政府扶持政策及激励约束机制和保障措施的条件下，还要进一步提高项目规划水平，完善水权制度改革，并提供更多优惠政策保障。

参考文献：

[1] 马筱建, 孙景生, 刘浩, 等. 不同方式加气灌溉对温室芹菜生长及产量的影响研究[J]. 灌溉排水学报, 2018, 37(4): 29-33.

[2] 左其亭, 刁艺璇. 我国工业节水现状及补短板途径讨论[J]. 西北大学学报(自然科学版), 2019, 49(6): 848-854.

[3] 黄帅, 满意, 张吉祥, 等. 生活废水循环利用节水器的设计研究[J]. 人民珠江, 2019, 40(5): 104-109, 121.

[4] 海河水利委员会. 海河流域水资源公报[R]. 2017.

[5] 第一财经. PPP 入库项目额已超 14 万亿, 今年仍是稳投资重要工具

[OL]. http://www.zgppp.cn/hyzx/zxdt/8189.html. 2020-01-09/2020-03 -10.

[6] 李香云. 农田水利 PPP 模式调研及相关对策建议[J]. 水利发展研究, 2019, 19(1): 25-30.

[7] 彭莉莉, 王新. 农业高效节水政府购买服务和 PPP 模式对比分析： 以怀柔区农业高效节水工程为例[J]. 北京水务, 2018(4): 32-36.

Discussion on the Application of PPP in the Construction of Agricultural High Efficient Water-saving Irrigation Project:

A Case Study of Lingcheng District, Dezhou, Shandong province

XU Chunfang1, GAO Jiandong2

(1.Water Conservancy Bureau of Lingcheng District, Dezhou 253500, China; 2. Lukong Water Group Co., Ltd, Dezhou 253500, China)

Abstract:【Objective】The purpose of this paper is to explore a new mode of construction, operation and management for farmland high efficient water-saving irrigation project, which can attract investment from social capital, and can achieve win-win results for the masses, social capital and the government, and can bereplicated and extended. 【Method】Taking a completed PPP project of high efficient water-saving irrigation in Lingcheng District as an example, the basic principles, management and protection mechanism, government support policy,

incentiveand constraint mechanism, guarantee mechanism and so on were discussed【. Result】Under the leadership of

the local government, the combination of farms and irrigation equipment suppliers as social capital was conducive to the construction of small-scale high efficient water-saving irrigation PPP projects. In the process of project planning, the problem of "be able to enter, be willing to enter, run for a long time" had been solved by perfecting the operation management and protection mechanism, the government support policy, the incentive and constraint mechanism and the guarantee mechanism. However, the low economic returns from field crops were not conducive to the further participation of social capital. 【Conclusion】PPP project has a wide application potential in the construction of high efficient water-saving irrigation project. More perfect mechanism guarantee need to be worked out.

Key words: social capital; high efficient water-saving; PPP; Shandong

责任编辑：韩 洋