大力推进新时期节约用水工作_许文海

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大力推进新时期节约用水工作

许文海

（全国节约用水办公室，北京 100053）

摘要：节约用水是全社会共同的责任。文章全面阐述节约用水的意义，厘清节水相关概念，详细介绍了我国节水发展历程、面临的现状和主要问题，提出了“十四五”时期节约用水的思路、目标和重点任务。建议在增加相关政策、创新节水技术的同时，全社会能充分认识节水的重要性，切实增强节水意识。

关键词：新时期；节约用水；发展历程；现状；形势中图分类号：TV213.4 文献标识码：A

党的十九届五中全会提出全面提高资源利用效率，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，实施国家节水行动。贯彻中央重大决策部署，要从全局和战略高度认识节水重要意义，准确把握节水工作现状形势，大力推动节水工作开创新局面。

1 充分认识节约用水的重大意义

党中央、国务院高度重视节约用水工作。党的十八大以来， 中央提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，要求从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置，强调节水意义重大，对历史、对民族功德无量。

1.1 节水是形成文明生产生活方式的基本需要

随着人类社会从低级向高级发展，不断迈向文明，生产生活方式更加先进，制止资源浪费、提高资源利用效率是必然趋势。从水的角度看，节水的水平、用水效率的高低也是一个地区、一个单位、一个人文明程度的体现，节水是文明社会、文明人的基本行为准则。从欧洲、日本、新加坡、以色列等地区经验看，在推进经济社会快速发展的同时，非常注重资源的节约集约利用，节约用水方面也居世界领先水平。节水贯穿于生产生活各领域全过程，涉及到各地、各单位、每个用水者，必须大力推动全社会节水，从根本上调整人的行为、纠正人的错误行为，加快形成节水型生产生活方式。

1.2 节水是破解复杂水问题的关键举措

我国水安全已经全面亮起红灯，新老水问题交织，水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题日益突出。其中要害

是水资源短缺，如果没有了水资源，水生态和水环境都无从谈起。节约用水是治水的关键环节，是解决这些问题的重要措施。必须通过节水抑制不合理的用水需求，从总量上减少水资源消耗；通过节水提升用水效率，控制水资源开发强度；通过节水减少废污水排放，减轻对水生态、水环境的损害，从根本上解决我国面临的复杂水问题，保障水安全。

1.3 节水是推进生态文明建设的有效途径

生态文明的鲜明特征是人与自然和谐共生，水是基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性要素，节约用水就是保护生态，保护水源就是保护家园。如果用水浪费、效率低下，必然导致过度开发，破坏水系循环，损害生态环境。必须从生态文明的高度认识节水的重要性，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，强化各领域全过程节水管理，大力推动工农业生产节水增效，扩大生态用水空间，为促进经济社会可持续发展， 实现人与自然和谐共生提供有力支撑。

1.4 节水是推动高质量发展的必然要求

随着经济总量不断扩大，我国面临更大的资源要素制约和环境压力，经济发展不能再走大量消耗自然资源依托低成本要

素投入促进快速增长的老路，而是要走集约节约利用自然资源的高质量发展新路。与高质量发展的要求相比，我国水资源供需矛盾仍然突出，水资源利用效率仍然不高，水资源短缺瓶颈制约仍然明显。通过节水，有利于转变用水方式，淘汰高耗水高排放高污染的落后生产方式和产能，促进调整经济结构和完善经济发展方式，倒逼产业转型升级、经济提质增效，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，促进高质量发展。

2 厘清节水相关概念

为加深对节水规律的认识，近年来对一些节水重要概念进行了研究。

2.1 节水

“节”是指节省、俭约，国内外对节水的界定存在差异， 有的强调用水主体的节约用水（Water saving），有的强调取供用耗排回等全过程、各环节中水的节约与保护（ Water conservation）。前者可称之为狭义节水，后者可称之为广义节水。综合研究成果，“节水”可理解为：在满足经济社会可持续发展的前提下，采取法律、行政、技术、经济、工程等综合措施，减少取水和用水过程中的水量消耗和损失，提高水的利用效率和效益，科学开发、高效利用和有效保护水资源的行

为。通俗讲，节水就是：一不能有浪费水行为，二要在定额标准内合理用水，三要高效用水。

2.2 节水优先

优先，就是不同的事物相比，看把谁摆在前边。治水包括开发利用、治理配置、节约保护等环节，当前的关键环节是节水。节水优先，就是要把节水摆在最前面，作为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提条件。经过充分研讨，“节水优先”可理解为：在治水理论和实践中，观念、意识、措施等各方面，开发利用、治理配置、节约保护等各环节，经济社会发展各领域，生产、生活、生态用水全过程，城镇、乡村、家庭等各用水户，都应该把节约用水放在前面。

2.3 水资源节约集约利用

水资源节约指的是用水量的减少，对应水量指标；水资源集约指的是通过优化组合水的要素，提高综合效率，对应定额指标。从两者相互联系看，强调节约，控制总量，能促进水资源利用效率提高，达到集约的效果；强调集约，能提高水资源利用效益，减少水资源浪费，实现节约的目的。综合来看，水资源节约集约利用可理解为：通过用水总量控制和定额管理等手段，以规模化运营模式为依托，改变水资源粗放利用方式，

抑制不合理用水需求，通过水与其他生产要素的组合，大幅提高水资源利用效率和效益。

2.4 深度节水控水

“深度”有向下或向里的距离和事物向更高阶段发展的程度的含义。区别于传统节水，深度节水既抓节水，又抓控水， 核心是“深度”。通过研究，深度节水控水可理解为：围绕农业、工业、城镇生活用水重点领域，在常规节水控水基础上， 对标国内外领先水平，采取更加先进、更加严格、更高标准的措施，最大限度深挖各领域、全过程节水潜力，全面实施水资源消耗总量和强度控制，提高输配水和用水环节效率，实现水资源节约集约利用的最大效果。

2.5 节水产业

节水产业目前没有明确的概念。结合节能环保等相近领域产业的表述，节水产业可理解为：在国民经济结构中以节水降耗为目的所进行的技术开发、产品生产、商业流通、信息服务、工程建设等活动的总称。节水产业涉及节水技术装备、节水产品和节水服务等，贯穿到工业、农业和服务业中，又以一定形式促进工业、农业和服务业的发展。

3 准确把握节约用水现状和形势

3.1 我国节水发展历程

回顾建国以来节水工作发展历程，可划分为四个阶段：

（1）1949-1978 年农业节水萌芽期。新中国成立时，国家贫穷落后。为尽快恢复生产，国家集中力量整修加固江河堤防、农田水利工程，开展了大规模的水利工程建设。这期间，从普通百姓到地方政府，大多认为水是一种取之不尽用之不竭的资源，无限制地开发利用水资源，节水意识淡薄。随着农田灌溉面积不断扩大和用水需求持续增加，水资源供需平衡问题逐步出现，节约用水开始受到关注。1952 年，周恩来总理提出经济合理用水。1961 年中央转批农业部、水利电力部《关于加强水利管理工作的十条意见》，围绕灌区管理提出节约用水。20 世纪 60 年代初，开始探索研究农业节水灌溉技术，一些灌区推行

了沟灌、畦灌和计划配水等相对节水的灌溉模式。20 世纪 70 年代初，一些地区对自流灌区土质渠道进行防渗衬砌。20 世纪70 年代中期开始，北方地区试验推行喷灌、滴灌等高效节水灌溉技术。

（2）1978-1998 年城市节水推进期。党的十一届三中全会后，我国进入改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期，

水利重要地位和作用日益为全社会所认识。国家从 20 世纪 70 年代后期开始把厉行节约用水作为一项基本政策，1981 年原国家经委、计委、城建三部门发布《关于加强节约用水管理的通知》，1984 年国务院印发《关于大力开展城市节约用水的通知》， 推动节约用水尤其是城市节水摆上政府重要议程。1988 年 1 月六届全国人大常委会第二十四次会议通过《水法》，提出国家实行计划用水，厉行节约用水，各级人民政府应当加强对节约用水的管理，各单位应当采用节约用水的先进技术，将节约用水的规定提升到国家法律层面。20 世纪 90 年代，全国开始推进节水型城市建设。这一时期，受工业缺水与水污染问题驱动， 我国工业节水与循环利用也取得了发展。

（3）1998-2012 年全面节水建设期。世纪之交，我国经济社会发生深刻变化，社会主义市场经济体制初步建立，经济发展方式加快转变。同时水资源条件变化明显，人与自然矛盾突出，水资源短缺和生态环境恶化形势日益严峻。这一时期，为应对区域性、系统性水问题，国家全面开展了节水型社会建设。1998 年，中央提出把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓， 并在水利部设立全国节约用水办公室。2000 年，中央在关于制定国民经济和社会发展第 10 个五年计划建议中，首次提出“建设节水型社会”。2001 年 3 月，水利部确定甘肃省张掖市为全

国首家节水型社会建设试点。节约用水重要性不断提升，标志性成果包括 2002 年新水法把节约用水放在突出位置，把建立节水型社会目标写入总则第八条，2004 年中央人口资源环境工作座谈会强调“要把节水作为一项必须长期坚持的战略方针”， 2011 年中央 1 号文件把节水工作作为实行最严格水资源管理制度的重要内容等。

（4）2012 年以来深度节水发展期。党的十八大将“建设节水型社会”纳入生态文明建设战略部署，党的十八届三中全会强调要“健全能源、水、土地节约集约使用制度”。2014 年 3 月中央提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，将“节水优先”放在首要位置。节约用水从认识上实现了飞跃，达到了前所未有的高度，具有里程碑意义。党的十九大报告提出实施国家节水行动，标志着节约用水成为国家意志和重要战略。2018 年党和国家机构改革中，水利部节约用水职能和机构得到突出强化。2019 年 4 月，经中央全面深化改革委员会审议通过，发展改革委、水利部印发实施《国家节水行动方案》。2020 年 8 月中央审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，强调全面实施深度节水控水行动。2020 年11 月党的十九届五中全会再次强调实施国家节水行动，推动绿色发展，建设人与自然和谐共生的现代化。

3.2 我国节约用水现状水平

“十三五”时期，我国深入贯彻落实节水优先方针，实行水资源消耗总量和强度控制，节水基础设施和监管能力持续提升，节水政策、技术、制度、机制创新持续加强，全社会节水意识持续提高，节水型社会建设取得了新进展，圆满完成“十三五”规划确定的主要目标和任务。

（1） 用水效率总体达到世界平均水平。2019 年，我国万元 GDP 用水量为 60.8m3，与 2015 年相比下降 23.7%；万元工业增加值用水量为 38.4m3，与 2015 年相比下降 26.9%；农田灌溉水有效利用系数达到 0.559，与 2015 年相比升高 0.023。经比较分析，我国用水效率总体水平与世界平均水平大致相当， 主要节水指标排在 60 个掌握数据国家 30 名左右。

（2） 个别地区达到国际先进水平。2019 年，北京、天津、上海万元 GDP 用水量分别为 11.8、20.2、26.4m3，达到或接近以色列、比利时、日本等先进国家水平。北京、天津、山东万元工业增加值用水量分别为 7.8、12.5、13.9m3，达到韩国、日本、澳大利亚等先进国家水平。北京、天津、上海农田灌溉水有效利用系数分别为 0.747、0.738、0.714，达到美国、澳大利亚等先进国家水平。

（3） 全国用水总量有效控制。近年来，我国用水总量基本平稳，总体维持在 6100 亿 m3 左右水平，北方部分省份用水量零增长，南方丰水省份用水量也进入微增长阶段。2019 年，我国GDP 以不变价计较 2002 年增长 3.4 倍，粮食增产 45%，但用水总量仅增加 9.5%。微量的用水增长，保障了社会经济的高质量发展和用水安全。

（4） 全国用水结构逐渐调整。2013 年以来我国生活用水呈持续增加态势，工业用水从总体增加转为逐渐趋稳，近年略有下降，农业用水受气候和实际灌溉面积的影响上下波动，占用水总量比例有所减少。2019 年，全国用水总量 6021.2 亿 m3，与2018 年相比，工业用水量减少 44.1 亿 m3，占比降低 0.8%；农

业用水量减少 10.9 亿 m3，占比降低 0.2%；生活用水量增加 11.9亿 m3，占比提高 0.2%；人工生态环境补水增加 48.8 亿 m3，占比提高 0.8%。

3.3 我国节水面临主要问题

尽管我国节水成效显著，但与我国水安全形势需求、生态文明建设和经济社会高质量发展要求相比，节水不充分、不均衡、不可持续等问题仍较为突出。

（1） 节水不充分，与国际先进水平相比还有较大差距。2019

年我国万元 GDP 用水量为 60.8m3，明显高于掌握数据欧洲国家平均万元 GDP 用水量 25.2m3 和北美国家平均万元 GDP 用水量48.3m3 的水平。全国农田灌溉水有效利用系数为 0.559，与世界先进水平 0.7-0.8 相比有较大差距，高效节水灌溉率仅约 25%。全国万元工业增加值（当年价）用水量为 38.4m3，约为高收入国家平均水平的 1.3 倍，工业用水重复利用率为 89.9％，仅相当于发达国家 21 世纪初水平。城市公共供水管网漏损率为10.6%，远高于日本东京的 3.1%、德国 4.9%和澳大利亚堪培拉的 5%，城乡节水器具普及率还比较低。非常规水源利用仅占总用水量 1.8%，再生水利用率为 16.0%，远低于以色列再生水利用率 90%。

（2） 节水不均衡，区域间现状节水水平差异巨大。受自然资源条件和经济发展水平等因素影响，我国不同省市区之间用水效率水平很不平衡。从 2019 年全国统计数据看，人均综合用水量方面，最高省份为 2346m3，最低省份为 182m3，两地相差约13 倍。万元国内生产总值用水量方面，最高省份为 432.2m3，最低省份为 11.8m3，两地相差约 37 倍。耕地实际灌溉亩均用水量方面，最高省份为 907m3，最低省份为 157m3，两地相差约 6 倍。万元工业增加值用水量方面，最高省份为 113.9m3，最低省份为7.8m3，两地相差约 15 倍。我国北方一些地区产业布局与水资源

承载能力也不相适配，如干旱少雨的西北地区能源基地建设用水与农业和生态用水竞争矛盾突出等。

（3） 节水不持续，传统问题仍然突出存在。目前一些地方节水措施尚未形成真正节水能力，工程建设标准低、设计不规范、重建轻管等问题突出。有的用水主体缺乏节水动力，水价长期偏低，现行居民用水阶梯水价和非居民用水超定额累进加价制度偏于宽松，节水还缺少投融资、税收优惠等政策支持。节水法规标准刚性还有不足，节约用水条例立法进程缓慢， 强制性节水标准定额缺乏，节水计量监测不足，节水统计制度还不完善。节水技术创新还不强，成果转化率还不高，尚未形成产学研技术创新体系和良性发展链条。节水意识不够强，多数人缺少水危机感，社会各界未充分认识节水的重要性，节约用水公众参与还有不足。

4 大力推动节水工作开创新局面

“十四五”时期是全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。党的十九届五中全会强调实施国家节水行动，明确了“十四五”乃至更长时期节约用水的战略任务。根据中央决策部署精神和水利部党组安排要求，提出“十四五”节水工作总体思路、主要目标和重点任

务。

4.1 总体思路

深入贯彻新发展理念，全面落实“节水优先”方针，大力实施国家节水行动，落实目标责任，聚焦重点领域和地区，实施节水重点行动，加强监督管理，完善市场机制，动员全社会参与节水建设，大力推动节水制度、政策、技术、管理创新， 加快推进用水方式由粗放低效向节约集约转变，以节约用水扩大发展空间，建设人与自然和谐共生的现代化。

4.2 主要目标

初步考虑到 2025 年，节水政策法规、市场机制、标准体系趋于完善，用水方式向节约集约转变稳步推进，节约用水基础设施短板和监管能力弱项明显改善，水资源利用效率和效益大幅提高，节水型社会建设取得明显成效。全国用水总量控制在6700 亿m3 以内，万元国内生产总值用水量较 2020 年下降 16%， 万元工业增加值用水量较 2020 年下降 16%，农田灌溉水有效利用达到 0.57 以上，城市公共供水管网漏损率控制在 10%以内， 非常规水源利用量超过 150 亿 m3。

4.3 重点任务

一是抓国家节水行动和规划落实。建好用好节约用水工作部际协调机制，制定具体行动方案统筹实施国家节水行动，开展地方落实国家节水行动情况督导检查，会同发展改革委等部门联合印发实施“十四五”节水型社会建设规划，推动完成各阶段节水主要约束性指标。

二是抓监督管理考核强化节水约束。完善水资源总量强度双控办法，推进建立节水目标责任制，完善节水考核机制，推进将节水作为约束性指标纳入政绩考核，深入落实节水评价制度，瞄准用水大户运用现代化技术手段加强监控，畅通渠道保障公众参与节水监督。

三是抓节水型社会全面建设。深入推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，采取综合措施加强节水社会管理， 加强节约用水基础建设，全面提高水资源利用效率，突出抓好重点地区深度节水控水，立好节水标杆发挥引领作用，深入开展县域节水达标和节水载体建设。

四是抓节水制度政策科技建设。加快节约用水条例立法进程，持续健全完善节水体制机制，发挥节水制度政策科技重要支点和杠杆作用，全面建成国家用水定额体系，完善合同节水政策措施，加大水价改革力度，扩大第三方节水科技产业市场，

撬动全社会参与节水建设。

五是抓节水宣传教育。创新节水宣传教育模式，推动实施全社会节约用水行为规范，组织开展全国节约用水知识大赛， 支持举办中国节水论坛，举办全民节水科普活动，宣传普及节水知识和方法，提升全社会节水意识，唤起全社会力量从事节水，促进形成节水型生产生活方式。