中国水土保持可持续发展战略探讨
中国水土保持可持续发展战略探讨 |
全球水伙伴中国技术顾问委员会 董哲仁 李志强 魏智敏 杨小柳 蒋云钟
我国是世界上水土流失最严重的国家之一，水土流失分布范围广，面积大，侵蚀类型多 危害严重，治理难度大。根据 2002 年水利部公布的全国第二次遥感调查结果，20 世纪90 年代末中国水土流失面积 356 万km2，占国土面积 37.1%。据统计，我国每年流失的土壤总量达 50 亿 t。长江流域年土壤流失总量 24 亿t，其中中上游地区达 15.6 亿t； 黄河流域黄土高原区每年进入黄河的泥沙多达 16 亿 t。 严重的水土流失导致耕地减少，土地沙化，沙尘暴频繁发生。水土流失又是贫困的根源 目前全国农村贫困人口的 90%以上生活在水土流失严重地区，恶劣的生态环境给中国经济社会的发展和人民群众的生产、生活带来多方面的危害。 1991 年国家颁布了《中华人民共和国水土保持法》。1993 年国务院明确提出水土保持是我国的一项基本国策。进入新世纪，国务院把“实现生态环境改善，资源有效利用， 促进人与自然和谐相处，以水土资源的可持续利用维系良好的生态环境，促进经济社会 可持续发展”作为社会发展的重要目标。50 多年来，特别是《水土保持法》颁布以来各级政府组织广大群众开展了坚持不懈的水土流失治理，取得了巨大的成就。不少省市 和地区扭转了水土流失持续恶化的势头，出现了生态环境好转的局面和水土流失治理与 群众脱贫致富相结合的先进典型。但总的来看，我国水土流失形势依然严峻，目前治理 速度还未赶上破坏速度和沙化速度。当前，水土流失仍是我国生态环境问题的第一位问 题。因此，水土保持可持续发展对于保障我国生态安全、粮食安全、全面建设小康社会 实现经济社会的可持续发展具有重要意义。水土保持可持续发展应采取如下战略： 一、水土保持工作必须依法进行 依法进行水土保持工作是加快水土保持生态建设的可靠保证。当前应做好以下工作： （1） 广泛宣传《水土保持法》中关于“任何单位和个人都有保护水土资源、防治水土流失的义务”和“对破坏水土资源、造成水土流失的单位和个人进行检举”的权力。 （2） 加大执法监督力度。一是各级主管部门建立健全“水土保持生态建设监测总站” 对水土流失严重区、生态脆弱区、重点防治区和大型开发建设项目区建立动态监测网络 建设自动化的水土保持信息采集、处理、传输与发布系统，为水保执法提供可靠依据。二是由各级政府发布命令、张贴公告，村村制订乡规民约，发动群众相互监督，共同遵 守封禁命令和生态保护规定。三是建立健全执法队伍，加大宣传力度，实行舆论监督。坚持正面宣传教育与反面曝光相结合的方法，引起各级政府和有关部门领导重视；采取 政策规定、乡规民约、宣传教育与经济处罚多措并举，遏制违法事件发生。四是请人大 政协领导出面，组织有公安、政法、纪检、监察部门负责人参加的执法联合检查，督促 各级政府和有关部门严格执法，严肃查处违法违纪案件，巩固发展水土保持生态治理成 果。 |
（3） 完善配套法规规章。如退耕还林还草管理办法，自然生态封禁修复实施办法，开发建设项目水土保持方案编制管理办法，水土保持设施补偿费、水土流失防治费计收管理办法，水土保持预防监督费使用管理办法，水土保持生态环境监测网络管理办法，治理开发农村“四荒”资源管理办法，生态脆弱区和水土流失重点防治区划分公告，水土保持行政执法责任制实施办法，水土保持错案和执法过错责任追究实施细则等。通过完善配套法规规章，争取使水土保持生态建设事事有法可依，件件有章可循。
（4） 完善和制定优惠政策。水土保持生态治理的政策要有连续性，要根据形势的发展 进行修订补充或制定新的政策。如退耕还林还草补偿政策，水土流失严重地区生态移民 政策，保护水土流失治理者合法权益的政策（如允许继承等），水土流失地区扶贫开发 政策，户包治理小流域优惠政策，下岗职工承包“四荒”治理优惠政策，“以工补农” 筹资政策，以及其它有利于调动广大农民和社会各界参与水土保持生态治理积极性的优 惠政策。
（5） 修订《水土保持法》。1991 年颁布的《水土保持法》对于我国防治水土流失、加快水土保持治理起了极其重要的规范、指导和保证作用。但由于十几年来我国的经济、社会和生态环境发生了许多新的变化，水土流失防治也出现了不少新的经验和教训，应 当把这些可以指导新世纪水土保持生态建设的新思路、新观念、新经验、新办法（如科 学发展观、基本国策、生态修复、可持续发展、人与自然和谐，以水土保持生态建设保 障和促进生产发展、生活富裕、生态良好和全面建设小康社会等）写入新的水土保持法 以便更好地规范和指导全国的水土保持生态建设工作。
二、水土保持工作要建立政府行为与市场经济相结合的运行机制
（1） 完善多元化、多渠道、多层次的投入机制。只有稳定增加的投入来源，才能加快水土保持生态建设进程。财政预算资金、水利建设基金、农电基金、国债基金、以工贷赈资金、扶贫开发资金、小型农田水利费、退耕还林还草补助费、防护林建设费、大中城市防风固沙、保护水源经费，以及群众投劳承诺和吸引企业筹资、信贷资金、民间资金、境外资金等用于水土保持生态建设；有条件的要争取利用外资和世行、亚行贷款实施经济效益明显的水保工程和加工项目。
（2） 建立水土保持生态建设长效补偿机制。主要有水土保持建设基金（由水土流失防治费、水土保持设施补助费和“四荒”拍卖与股份收入组成），水土流失防治基金（从大中型水库的水费、水力发电上网电费年收入总额中提取 5%），水土保持补偿基金（由有关城市财政收入中提取一定比例，补助为保护城市在上游建设风沙源防护区和水资源保护区）等。
（3） 建立水土保持工程项目建管体制。对于列入国家计划的重点水土保持工程建设项目，除按基本建设项目“三制”（项目法人制、招标投标制、建设监理制）执行外，还要增加“四制”，即工程建设公示制，资金使用报账制，群众投劳承诺制和建后管护责任制。严格项目质量，建设精品工程。
（4） 建立封禁区群众生产生活补偿机制。“群众不富，水土流失治不住”；“农民不饱，生态治理搞不好”。对于封禁区（包括退耕还林还草区）要建立健全吃粮补助、生活补贴、饮用水源、燃料来源、生产门路等有关问题的解决途径和补偿机制。要对退耕
还林、还草的政策的实施情况进行评估，总结经验，完善政策，不但保证农民的当前利益，还要考虑农民的长远利益。如过去退耕还林还草每亩耕地补粮北方 100kg、南方150kg，补钱 20 元的政策需要延续；帮助群众饮水解困工程，保证饮水安全；搞沼气和小水电建设，以电（沼气）代柴；帮助群众因地制宜地开展农副业生产，有计划地安排外出打工等，使农民生产有收益，生活有保障。把群众的生产生活问题解决了，群众才会自觉地维护封禁措施落实，参与水土保持建设，巩固生态修复成果。
（5） 建立水土流失防治公众参与、社会共管的激励机制。一是广泛宣传《水土保持法 由各级政府和水行政主管部门定期发布“基本国策”执行情况的“水土保持生态建设公告”，表扬好的典型，对人为造成水土流失和生态破坏的事件进行新闻曝光，引起各级领导和有关部门的关注，实行社会监督。二是制定优惠政策，加强组织领导，动员水土流失、生态脆弱地区的企事业单位和个人广泛参与水土保持生态建设工作，吸引城市下岗职工和企事业单位承包“四荒”治理。三是请各级人大、政府、政协和有关部门的领导与社会各界共同关心“基本国策”，形成对水土保持生态建设全社会齐抓共管的运行机制。
三、水土保持要坚持人口－资源－环境协调的可持续发展观点
（1） 一些地方政府把发展经济、提高地区的 GDP 作为主要工作目标，往往以牺牲生态环境为代价。我国正处于经济高速发展阶段，大规模的经济建设，造成对环境的破坏。贫困地区农民脱贫问题没有彻底解决，毁林开荒和超载放牧等现象屡禁不止。由此形成 边治理、边破坏局面。因此，如何按照《21 世纪议程》的原则，通过立法建立起一种机制，把资源价值评估、生态功能价值列入国民经济指标体系，评估与权衡经济发展与破 坏环境之间的关系，形成绿色 GDP 体系，真正实现可持续发展的目标。借以评估各级政府工作，评估各级官员政绩。
（2） 水土保持与扶贫工作密切结合。我国贫困人口的 90％生活在水土流失地区，水土流失使农民的生产、生活环境恶化，反过来，“越穷越垦、越垦越穷，越荒越牧、越牧越荒”，形成恶性循环。进一步使水土流失加剧。因此，水土保持工作应与扶贫工作相结合。采取适当的政策，因地制宜扩大各种生产门路，切实解决农民的生活问题，帮助当地农民脱贫，使他们能安居乐业，实现小康，这样才能巩固水土保持的成果，使水土保持的进入良性循环的轨道。
四、加强水土保持科技工作
（1） 水土保持工作要充分尊重自然规律，充分发挥生态系统自然修复能力，坚持因地 制宜的原则。我国幅员辽阔，各地自然条件差异很大，水土流失类型多样。在水土保持工作中应坚持宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草，宜荒则荒的原则。各地不宜脱离降水量和水土资源等自然状况，提出不切实际生态建设的口号，也不宜脱离当地实际情况“一刀切”式推广水土保持技术。要注意总结当地多年经验和群众的创造。
（2） 加强基础研究。注意在流域的尺度上研究水土保持对于全流域生态系统、水资源配置和社会经济发展之间的长远影响问题。比如水土保持生态环境建设的区域环境效应评价研究；对于本区域和相毗邻地区水、土、气、生和经济的影响；区域水土保持与全球变化研究：水沙物质汇集运移对陆地生态系统中主要生源要素迁移转换和近海水质的
影响；全球或区域性大气降水增减、温度升降、季风环流变化等对区域土壤侵蚀影响； 科学看待水土流失，做到适度治理，合理保护；开展水土保持的社会学研究等。
（3） 加强专项技术研究。积极开展水土保持监测预报，应用“3S”等高新技术，建立全国水土保持监测网络和信息系统；开发经济适用的生态修复技术；寻找有经济效益的水土流失治理办法；加强培训，搞好水土保持科学普及和技术推广工作。
（4） 实施“中国水土保持科技行动计划”，组织全国水土保持科学考察，对全国主要水土流失地区进行调查研究，掌握真实现状，明确关键问题，制定战略规划，提出相应对策。
五、水土保持要建立协调机制，扩大公众参与
（1） 建立全国和地方政府的水土保持工作协调机制，促进各部门协作互动。水土保持工作涉及众多政府部门，需要协调管理，避免政策不统一、重复建设、重复投入、劳民伤财等弊端发生。建立水土保持工作协调机制，由各级政府将有关部门分管的水土保持 天然林保护、防护林建设、退耕还林还草和城市生态屏障等水土保持生态建设进行统一协调管理，统一政策，统一建设。
（2） 建立公众参与机制，使当地居民主动而不是被动参与水土保持建设。特别重视倾 听当地居民的要求，关心他们的经济利益。采取各种方式使全社会关心水土保持事业。
（4） 开展国际合作，不仅争取资金支持，更多借鉴国外新的经验，新的管理模式，推动我国的水土保持事业。
（5） 充分发挥民间团体、非政府组织等在水土保持事业的作用。全球水伙伴（中国） 愿意搭设跨部门，跨行业的讨论、研讨平台，为社会各界服务。
(原载 《水土保持可持续发展战略研究》，中国水利水电出版社，2005 年)